Le droit des permis de construire en Corse

Loi Littoral, Loi Montagne, PADDUC, SCOT, PLU, PPRN, RNU, autant de normes qui rendent le droit des permis de construire (et des autres autorisations d’urbanisme) particulièrement complexe en Corse. La présente note est une synthèse des principales règles en droit de l’urbanisme applicables en Corse.

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La Corse est un territoire à la composition géographique particulière, entourée par la mer et traversée par une chaine montagneuse. Elle est, comme il est courant de le dire, une montagne dans la mer.

Ainsi, en raison de ces spécificités géographiques et, en conséquence, de l’application des lois Littoral et Montagne, les règles d’urbanisme applicables en Corse peuvent paraitre contraignantes.

Contraintes pour certains, en ce qu’elles empêchent le développement de l’urbanisme, ces règles sont pour d’autres perçues comme ayant permis à la Corse de préserver son patrimoine et son titre d’ile de beauté.

La Corse est également un territoire au statut juridique particulier. En raison de sa spécificité locale, la collectivité de Corse bénéficie de plus d’autonomie que les départements et régions métropolitains.

Ainsi, le législateur a donné à la collectivité de Corse la possibilité d’élaborer un document d’urbanisme venant préciser une stratégie de développement du territoire pouvant notamment apporter des adaptations (et non des dérogations) aux dispositions des lois Littoral et Montagne. C’est le PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable de Corse).

Le PADDUC permet certes d’adapter le droit aux particularités de la Corse. Mais il le complexifie également. En effet, iI ne remplace pas les différentes normes applicables à l’échelle des communes ou des groupements de communes (SCOT, PLU, RNU, PPRN), lesquelles, à l’exception des PPRN, doivent non seulement être compatibles avec le PADDUC mais aussi avec les dispositions des lois Littoral et Montagne.

Nous présenterons ainsi les principales normes applicables aux permis de construire, de la plus générale à la plus précise.

Nous commencerons ainsi par présenter les dispositions des lois Littoral et Montagne (1), qui s’appliquent sur l’ensemble des communes situées en zone de montagne ou en zone littorale, le PADDUC (2), qui précise notamment les modalités d’application des ces lois sur le territoire Corse, les SCOT (3), qui s’appliquent sur le territoire d’un groupement de communes, les PLU (4), qui s’appliquent à l’échelle des communes ou des intercommunalités et le RNU qui s’applique sur le territoire des communes non pourvues d’un PLU (6). Les PPRN, qui s’appliquent sur le territoire de certaines communes soumises à des risques naturels seront également abordés dès lors que les autorisations d’urbanismes doivent aussi respecter les prescriptions contenues dans ces servitudes (5).

1- Les Lois Montagne Littoral

L’ensemble des communes riveraines de la mer en Corse sont concernées par les dispositions de la loi Littoral.

Ainsi, sur les 360 communes de la Corse, 98 d’entre elles sont soumises aux dispositions de la loi Littoral[1]. Il s’agit des principales communes de Corse, comme Ajaccio, Bastia, Borgo, Porto-Vecchio, Calvi, Propiano, Sartène ou l’Ile Rousse. Et c’est là que s’exerce bien évidemment le plus la pression foncière. Environ 90 % de la population se concentre sur les communes littorales.

Par ailleurs, presque toutes les communes de Corse, à l’exception principalement d’Ajaccio, Calvi et des communes de la côte orientale, de Bastia à Ghisonaccia sont soumises aux dispositions de la loi Montagne.

Ainsi, ce sont 262 communes qui sont concernées par les dispositions de la loi Montagne.

Et 71 des 98 communes soumises à l’application de la loi Littoral sont également soumises aux dispositions de la loi « Montagne »[2].

En d’autres termes, sur 71 communes en Corse, les dispositions relatives aux lois littoral et Montagne s’appliquent conjointement. C’est le cas par exemple des communes de Porto-Vecchio, Bonifacio, Figari, Monticello, Lumio ou Prunlelli-di-Fiumorobo.

Précisons au reste que lorsque ces dispositions définissent concurremment les règles applicables dans un secteur ou une hypothèse donnée, c’est la disposition la plus « sévère » qui doit primer[3], c’est-à-dire en pratique celles contenues dans la loi Littoral.

1.1 La loi Littoral

La loi Littoral règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes littorales.

En synthèse, elle prévoit principalement quatre règles opposables directement aux permis de construire[4] :

– Sur tout le territoire des communes soumises à la loi Littoral : Les constructions peuvent être autorisées dans les espaces urbanisés (c’est-à-dire au sein des agglomérations ou de villages existants). En dehors de ces espaces, toute construction, hormis l’agrandissement d’une construction existante ou l’ajout d’une annexe, est assimilée à une extension de l’urbanisation[5]. Or une telle extension n’est possible que si elle se réalise en continuité avec les espaces urbanisés[6].

– Dans les espaces proches du rivage : Le principe est le même que précédemment. Toutefois, l’extension de l’urbanisation dans ces espaces doit être limitée. Elle ne peut de plus être autorisée que si elle est prévue par le plan local d’urbanisme, qui doit justifier et motiver cette extension selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau[7].

– Dans la bande littorale des 100 mètres : L’urbanisation est interdite. Ainsi, même l’extension d’une construction existante est interdite. Les constructions peuvent toutefois être autorisées dans les espaces urbanisés[8].

– Dans les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et dans les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques : les constructions sont en principes interdites[9].

1.2 La Loi Montagne

La loi Montagne règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes classées en zone de montagne[10].

En synthèse, elle prévoit principalement trois règles :

– Sur tout le territoire des communes classé en zone de montagne : l’urbanisation doit être réalisée au sein ou en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants[11].

Ces dispositions sont ainsi plus permissives que celles contenues dans la loi Littoral puisqu’il est possible de construire non seulement en continuité avec les villages et agglomérations mais aussi en continuité avec les bourgs, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. Par groupe d’habitation existants, il faut entendre plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble[12].

– Dans les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, les constructions doivent être compatibles avec l’exigence de préservation de ces espaces. Pour satisfaire à cette exigence de compatibilité, les constructions doivent comporter des dispositions de nature à concilier l’occupation du sol projetée et les aménagements s’y rapportant avec l’exigence de préservation de l’environnement montagnard prévue par la loi [13].

– Dans les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, les constructions ne sont pas interdites. Elles ne peuvent toutefois être autorisées que si elles ont vocation à satisfaire des besoins justifiés et si elles sont compatibles avec le maintien et le développement des activités agricoles, pastorales et forestières[14].

2 – Le Plan d’Aménagement et de Développement de la Corse (PADDUC)

Le PADDUC est un document d’urbanisme applicable sur le territoire Corse[15].

Il définit la stratégie de développement durable et les principes de l’aménagement du territoire.

Il précise ainsi les modalités d’application des dispositions des lois Littoral et Montagne.

C’est ainsi que le PADDUC définit, d’une part, les critères et indicateurs permettant d’identifier et de délimiter les agglomérations et villages en Corse. Il énumère, d’autre part, une liste de critères et indicateurs permettant d’apprécier si une zone dans laquelle se trouvent des constructions présente un caractère urbanisé tel qu’elle est susceptible d’être densifiée et donc urbanisable.

Le PADDUC précise que l’extension de l’urbanisation dans les zones littorales doit présenter un caractère limité et se réaliser en continuité avec les villages existants. Il ajoute par ailleurs qu’il s’agit, avant de projeter une extension, de rechercher du foncier libre en profondeur, à l’arrière de l’urbanisation existante et prioritairement de façon perpendiculaire au littoral.

Ainsi, au sens du PADDUC, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu’il constitue, à l’importance et à la densité significative de l’espace considéré et à la fonction structurante qu’il joue à l’échelle de la micro-région ou de l’armature urbaine insulaire.

Quant à la notion de village, ce dernier est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l’espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l’organisation et le développement de la commune[16].

En conséquence, précisons que ce n’est pas le nombre de construction qui peut caractériser à lui seul la présence d’une agglomération ou d’un village au sens des dispositions de la loi Littoral, telles que précisées par le PADDUC.

Ainsi, la zone pavillonnaire, de la Marina di Davia sur le territoire de la commune Corbara, qui comporte pourtant environ deux cent cinquante maisons individuelles, réparties de façon homogène, et des restaurants et des activités sportives n’a pas été considérée comme un village corse, en l’absence notamment d’indices de vie sociale en dehors des activités de villégiature[17].

Enfin, le PADDUC s’il peut apporter des précisions aux dispositions relatives aux lois Littoral et Montagne doit respecter ces dispositions dans un rapport de compatibilité.

Il ne peut donc a fortiori apporter des dérogations à ces dispositions.

C’est ainsi qu’a été considérée comme incompatible avec les dispositions de la loi Littorale, et par conséquent illégal, une prescription du PADDUC applicable aux « villages de vacances » et selon laquelle ceux-ci étaient assimilés à des espaces urbanisés. Le juge a considéré qu’en assimilant par nature les « villages de vacances » à des espaces urbanisés, indépendamment des critères permettant de les identifier, le PADDUC a entendu apporter à ces villages une dérogation au principe selon lequel l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages existants[18].

3 – Le schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Le SCOT est un document d’urbanisme qui fixe à l’échelle de plusieurs communes ou d’un groupement de communes les objectifs des politiques publiques d’urbanisme notamment[19].

Il doit être compatible avec le PADDUC et les dispositions des lois Littoral et Montagne[20].

Mais il peut, dans les communes soumises au loi Littoral, définir les critères d’identification des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés où des constructions et installations peuvent être autorisées[21].

Ainsi, le SCOT peut ouvrir à l’urbanisation des secteurs où une application directe de la loi Littoral ou du PADUC ne le permettrait pas.

Précisons toutefois que pour l’heure aucun SCOT n’est encore en vigueur en Corse. Le Pays de Ballagne s’est toutefois lancé dans l’élaboration d’un SCOT qui n’a pas encore été approuvé.

4- Le plan local d’urbanisme (PLU)

Le PLU est un document d’urbanisme dont l’objet est de préciser les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’une intercommunalité. C’est ce document qui précise par exemple les zones dans lesquelles les constructions sont ou non autorisées[22].

Le PLU doit être compatible avec le SCOT. En l’absence de ce dernier, il doit être compatible avec le PADDUC, qui lui même rappelons doit être compatible avec les dispositions des lois Montagne et Littoral[23].

Ce rapport de compatibilité s’applique aussi bien lorsque le PLU comporte des mesures plus restrictives que le PADDUC que lorsqu’il comporte des mesures plus souples.

Pour être compatible avec le PADDUC, le PLU ne doit pas contrarier les objectifs définis par le PADDUC. L’appréciation de cette compatibilité s’effectue dans le cadre d’une analyse globale, c’est-à-dire à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par le PLU au regard de l’ensemble des prescriptions du PADDUC[24].

Ainsi, un PLU peut classer davantage de terrains en espace stratégiques agricoles (ESA) que le PADDUC, ou inversement.

En ce sens, le PLU d’Ajaccio avait, d’une part, classé à tort 177 hectares de terrains en ESA, alors qu’ils ne présentaient aucune potentialité agropastorale au sens du PADDUC et, d’autre part, classé 69 hectares de terrains présentant des potentientalités agroposatroales en zone urbaine. Le juge a toutefois considéré que cette erreur de classement de 177 hectares sur l’objectif affiché par le PADDUC de classer 1 621 hectares de terrains en ESA sur le territoire de la commune d’Ajaccio, ne caractérisait pas une incompatibilité avec le PADDUC[25].

A l’inverse, le PLU de la commune de Propriano a été considéré comme s’écartant de façon importante de l’objectif fixé par le PADDUC de préserver 394 hectares d’ESA. Ce PLU avait soustrait aux ESA une superficie de 91,20 hectares qui pour une part n’avaient pas une nature agricole, et pour l’autre part avaient été volontairement ouvert à l’urbanisation. En contrepartie certes la commune avait classé 100 hectares de terrains en ESA. Or, ces derniers, à plus de 80 % de ne représentaient aucune potentialité agricole[26].

Dans le même sens, le classement en zone urbaine du lieu-dit « Mortola », sur le territoire de la commune de Sisco a été considéré comme entaché d’illégalité. Le juge a en effet considéré que ce secteur situé au nord de la marine de Sisco, et constitué de constructions éparses, n’était pas situé en continuité d’un village ou d’une agglomération au sens des dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme telles que précisées par les dispositions du PADDUC[27].

En l’absence de SCOT, les PLU doivent par ailleurs être directement compatibles avec les dispositions des lois Littoral et Montagne. Ainsi le PLU de la commune d’Ota a été considérée comme entaché d’illégalité en ce qu’il avait classé en zone urbaine une parcelle située au sein d’une zone naturelle remarquable et présentant un caractère naturel affirmé, en méconnaissance des dispositions de la loi Littoral [28].

5- Le plan de prévention des risques naturels (PPRN)

Le PPRN est une servitude d’utilité publique qui a pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels[29]. Ces risques en Corse sont principalement liés à des problèmes d’incendie (PPRN de l’Ile Rousse, de Lumio ou d’Oletta) ou d’inondation (PPRN de San Nicolao ou de Conca et de Zonza).

Le PPRN est directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. Les règles qu’il contient s’ajoutent à celles contenues dans le PLU ou le RNU.

Ainsi, quand bien même une parcelle serait constructible au sens du PLU ou du RNU, l’autorité administrative sera tenue de s’opposer à la demande de permis de construire si le PPRN interdit dans le secteur en question toute construction ou soumet leur constructibilité à des prescriptions que la demande d’autorisation ne respecte pas.

Ainsi, un permis de construire pour la réalisation d’un immeuble de vingt-deux logements sur la commune de l’Ile Rousse a été annulé au motif qu’il ne respectait pas le plan prévention des risques d’incendie de forêt. Celui-ci précisait que dans le secteur où était situé le terrain d’assiette du projet, les voies de desserte des terrains devaient être supérieures à 5, 5 mètres, afin de permettre le déplacement des véhicules de secours et de lutte contre l’incendie. Or, en l’espèce, la largeur de la voie était inférieure à 5 mètres, de sorte que le permis de construire ne pouvait être délivré[30].

6- Le règlement national d’urbanisme (RNU)

Une majorité de communes en Corse ne dispose pas d’un plan local d’urbanisme. Cela s’explique par le fait qu’elles sont de taille modeste et peu peuplées si bien qu’elles n’ont pas de projet de développement urbanistique. Cela s’explique également par le fait qu’en raison des tensions immobilières existantes, certaines communes ne souhaitent pas que l’ouverture à l’urbanisation de telles secteurs plutôt que telle autre ne crée de tensions entre les administrés.

Lorsqu’une commune ne dispose pas d’un PLU, l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme se fait au regard du RNU, dont les dispositions figurent aux articles R. 111-2 et suivants du code de l’urbanisme. Dans cette hypothèse, l’autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée par le maire que si le représentant de l’Etat (c’est à dire le Préfet) donne son avis favorable au projet[31].

De plus, même en présence d’un PLU, les prescriptions d’ordre public figurant dans le règlement national d’urbanisme demeurent applicables (respect des règles de sécurité et de salubrité publiques par exemple), de sorte que la demande de permis de construire doit également les respecter.

Par conséquent, le permis de construire doit non seulement respecter les prescriptions figurant dans le règlement du PLU mais aussi celles d’ordre public contenues dans le RNU.

Ces dispositions d’ordre public du RNU demeurent également applicables, même en présence d’un plan de prévention des risques.

Un permis de construire peut ainsi être refusé même s’il est conforme au plan local d’urbanisme ou au plan de prévention des risques naturels auquel il est soumis[32].

De même, l’absence d’un plan de prévention des risques naturels ne signifie pas qu’un terrain ne serait pas exposé à un risque particulier. Même en l’absence d’un tel plan, un permis de construire peut-être refusé s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité des biens ou des personnes[33].

7- Conclusion

Les permis de construire, de même que toutes les autres autorisations d’urbanisme, doivent être conformes entre autres :

1 – Aux dispositions des lois Littorales et/ou Montagne telles que précisées par le PADDUC ;

2 – Au schéma de cohérence territorial applicable sur le territoire de la commune, s’il en existe un ;

3 – Au plan local d’urbanisme de la commune, s’il en existe un (ou d’un autre document d’urbanisme s’il en existe un) ;

4 – Au plan de prévention des risques naturels applicable sur le territoire de la commune, s’il en existe un ;

5 – Au règlement national d’urbanisme en l’absence de plan local d’urbanisme ;

6 – Aux dispositions d’ordre public du règlement national d’urbanisme.

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[1] Article L.321-1 du code de l’environnement.

[2] Arrêté du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne en France métropolitaine.

[3] CAA Marseille, 9 mai 2017, n° 15MA03181, Commune de Tallone.