Permis de construire et fraude

Le recours à la fraude dans l’obtention des permis de construire est très risqué. Le pétitionnaire qui se livre à des manœuvres frauduleuses pour obtenir son permis de construire peut se voir retirer son autorisation à tout moment.

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Un permis de construire obtenu frauduleusement est entaché d’illégalité et peut, en conséquence, être retiré à tout moment.

Il existe trois catégories de fraude en matière de permis de construire aux caractéristiques et aux conséquences communes.

 

 

I – La caractérisation de la fraude

 

Un permis de construire illégal n’est pas forcément un permis de construire obtenu frauduleusement[1]. Loin de là.

Il y a fraude lorsque le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l’administration sur la réalité de son projet ou sur sa qualité, dans le but d’obtenir son permis de construire ou d’échapper à l’application d’une règle d’urbanisme[2].

Certes, une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s’étant livré à l’occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l’administration[3].

Mais en réalité, s’il est démontré que sans cette information erronée l’administration n’aurait pas délivré le permis de construire alors la fraude sera bien souvent reconnue.

Ainsi, dans une affaire où le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande, la fraude a été retenue car sans cette erreur le permis de construire n’aurait pas été délivré[4].

De même, dans une affaire où le pétitionnaire s’était appuyé sur une promesse de vente, devenue caduque, pour déposer sa demande de permis de construire la fraude a été reconnue dès lors que si l’administration avait été au fait de cette caducité elle n’aurait pas délivré l’autorisation sollicitée[5].

Pour finir, on précisera que la fraude est établie même si l’autorité administrative qui a instruit le dossier était au fait (ou est censé l’être) des manœuvres frauduleuses commises par le pétitionnaire. La fraude est établie au regard des pièces contenues dans le dossier de permis de construire. Ainsi, une autorisation portant sur des ouvertures et façades d’une maison à usage d’habitation a été jugée comme ayant été obtenue frauduleusement car la demande ne faisait pas état de l’extension de cette habitation réalisée sans autorisation. Le fait que l’autorité administrative n’ignorait pas l’illégalité de cette extension, dès lors qu’elle avait dressé un procès-verbal d’infraction pour la réalisation de cette extension, a été considéré sans effet sur le caractère frauduleux de la demande d’autorisation[6]

 

 

II – Les trois catégories de fraude

 

A – La fraude liée la qualité du demandeur

 

Par principe, les demandes de permis de construire doivent seulement comporter l’attestation du pétitionnaire qu’il a la qualité pour formuler la demande de permis de construire (à par exemple une telle qualité le propriétaire du terrain ou son mandataire).

Les permis de construire, qui a pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’il autorise avec la législation et la réglementation d’urbanisme, étant accordé sous réserve du droit des tiers, il n’appartient pas à l’autorité administrative de vérifier, dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis, la validité de l’attestation établie par le demandeur. De sorte que le pétitionnaire qui fournit l’attestation qu’il a la qualité pour déposer la demande de permis de construire doit être cru.

On ne peut ainsi contester un permis de construire au motif que l’administration n’aurait pas vérifié l’exactitude des information contenues dans l’attestation requise[7]. Il va en toutefois différemment en présence d’une fraude.

La fraude a ainsi été reconnue dans une hypothèse où la demande de permis de construire avait été formulée par un locataire alors même que le propriétaire des lieux s’opposait à la réalisation des travaux en cause[8].

Elle n’a en revanche pas été retenue dans une hypothèse où le pétitionnaire n’avait pas justifié avoir obtenu l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires pour des travaux affectant les parties communes d’une copropriété régie par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis[9].

 

 

B – La fraude liée à la composition du dossier de permis de construire

 

Il y a également fraude lorsque le dossier de permis de construire comprend des erreurs, des omissions ou des inexactitudes qui ont eu pour effet d’induire en erreur l’administration dans l’examen du dossier de permis de construire. La fraude sera caractérisée s’il est démontré que, sans l’erreur qu’elle a commise, l’administration n’aurait pas pris la même décision.

Un permis de construire portant sur la construction d’un bâtiment annexe a été considéré comme ayant été obtenu frauduleusement dès lors que le document d’urbanisme applicable n’admettait qu’une seule annexe sur une même propriété. Or, dans cette affaire, il existait déjà un bâtiment annexe sur la propriété du pétitionnaire qui n’apparaissait cependant pas dans le dossier de permis de construire[10].  

La fraude n’a en revanche pas été retenue dans une affaire où il était soutenu que le dossier de permis de construire ne précisait pas que le projet portait sur un établissement recevant du public, ce qui était interdit par le règlement d’urbanisme. Pour ce faire, le juge a pris en compte le fait qu’il était bien précisé que les locaux projetés devaient être destinés au logement et à une activité commerciale ou artisanale d' » atelier dessin, peinture, modelage  » et qu’en raison de l’activité d’enseignement du pétitionnaire l’administration ne pouvait ignorer la nature exacte du projet[11].

 

 

C – La fraude liée à la réalité du projet

 

Un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction d’immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire.

La circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces constructions risqueraient d’être ultérieurement transformées ou affectées à un usage non-conforme aux documents et aux règles générales d’urbanisme n’est pas par elle-même de nature à affecter la légalité de celui-ci.

On ne peut ainsi pas attaquer un permis de construire au motif que la construction du bâtiment ne correspondrait pas à ce qui était prévu dans le dossier de permis de construire (ce n’est pas le permis de construire qui sera sanctionné dans cette situation mais l’auteur des faits en application des dispositions pénales figurant dans le code de l’urbanisme)

Ce principe connaît une exception lorsqu’on est en présence d’une fraude[12].

Dans cette hypothèse, la fraude est caractérisée s’il est établi que dès le dépôt de la demande de permis de construire le pétitionnaire avait l’intention de réaliser un projet différent de celui présenté dans son dossier de permis de construire.

La difficulté réside donc dans l’établissement de la preuve.

Ainsi, s’agissant d’un permis de construire portant sur un bâtiment à usage agricole destiné au stockage de fourrage pour les bovins, le fait que dès l’achèvement de la construction ce bâtiment fut affecté à un usage autre (l’occupation par des bovins) que celui initialement prévu n’a pas été de nature à caractériser une fraude[13].

En revanche, la fraude a bien été reconnue dans une affaire où des travaux sans autorisation, destinés à l’aménagement de cinq gîtes dans deux bâtiments existants à usage d’habitation, avaient été réalisés. A la suite de ces travaux, une demande de permis régularisation avait été déposée afin de créer des logements saisonniers aux fins d’occupation personnelle. Le caractère frauduleux de la demande a été admis dès lors, d’une part, qu’une visite sur les lieux avait permis de constater l’usage réel des bâtiments (des gites proposés à de la location) et que, d’autre part, il apparaissait qu’à la date du dépôt de la demande de permis de construire le pétitionnaire proposait sur son site internet ces gites à de la location[14].

 

III – Les conséquences de la fraude sur le permis de construire

 

La fraude entache bien évidemment le permis de construire d’illégalité. Mais surtout, elle a pour effet d’ôter au permis de construire son caractère définitif.

Celui-ci pourra ainsi être retiré à tout moment, sans condition de délai.

On rappellera à cet égard que l’autorité administrative qui a délivré le permis de construire dispose d’un délai de trois mois, à compter de la date à laquelle il l’a délivré, pour le retirer s’il est illégal[15].

Quant au préfet et au tiers, ils disposent en principe d’un délai de deux mois, à compter de la réception du permis de construire pour le premier[16] et à partir du premier jour de l’affichage du permis sur le terrain, pour le second[17], pour le contester.

Passé ces trois délais il n’est en principe plus possible de remettre en cause le permis de construire délivré, même illégal. Considéré comme définitif, on dit qu’il est purgé de tout recours

Or, un permis de construire entaché de fraude pourra être remis en cause, sans condition de délai, par l’autorité administrative.

Un tiers peut ainsi, à tout moment, demandé à l’autorité administrative de procéder au retrait d’un permis de construire obtenu frauduleusement. Si celle-ci refuse, un recours pourra être formé contre cette décision. Il reviendra alors au juge, si la fraude est établie, de contrôler que l’appréciation de l’autorité administrative sur l’opportunité de procéder ou non au retrait n’est pas entachée d’erreur manifeste. Pour ce faire, il prendra notamment en compte la gravité de la fraude et les atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien du permis litigieux soit de son retrait[18].

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[1] CAA Lyon, 31 juillet 2012, n° 11LY02927

[2] CE, 9 octobre 2017 Société Les Citadines, n° 398853CE, 16 août 2018, Société NSHHD, n° 412663

[3] CE, 16 août 2018, Société NSHHD, n° 412663

[4] CE, 27 octobre 2000, n° 195651

[5] CE, 9 octobre 2017 Société Les Citadines, n° 398853CE 5 févr. 2018, Sté Cora, n° 407149

[6] CE, 26 avr. 2018, Parrain-Colombani, n° 410019

[7] CE, 23 mars 2015, Epoux Loubier, n° 348261

[8] CE 6 décembre 2013, n° 354703

[9] CE, 5 févr. 2012, n° 333631CAA Lyon, 8 mars 2016, n° 14LY02156

[10] CAA Lyon, 8 mars 2016, n° 14LY02156

[11] CAA Lyon, 31 juillet 2012, n° 11LY02927 

[12] CE, 13 novembre 1992, commune de Nogent sur Marne, n° 110878CE, 13 juillet 2012, n° 344710

[13] CE, 13 juill. 2012, Egret, n° 344710

[14] CE, 3 juin 2013, Commune de Lamastre, n° 342673

[15] Article L. 424-5 du code de l’urbanisme.

[16] Article L. 2131-6 du CGCT

[17] Article R. 600-2 du code de l’urbanisme

[18] CE 5 févr. 2018, Sté Cora, n° 407149

Comment contester un plan local d’urbanisme ?

Les recours contre les plans locaux d’urbanisme (PLU) font l’objet d’un abondant contentieux. La présente note a pour objet d’expliquer comment on peut contester un plan local d’urbanisme.

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Le plan local d’urbanisme (PLU) est le document qui précise les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’une intercommunalité (on parle alors de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI)).

Le plan local d’urbanisme comprend cinq éléments : un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), un règlement et des annexes. Chacun d’entre eux peut s’accompagner de documents graphiques[1].

C’est principalement ce document, le PLU, qui délimite les zones urbaines, à urbaniser, naturelles ou agricoles et forestières à protéger au sein d’une commune. Et c’est ce document qui fixe pour l’essentiel les règles générales de constructibilité et d’usage des sols (destinations, aspect extérieur, hauteur, volume et dimensions des constructions, etc.).

C’est ainsi à partir du PLU que seront notamment instruits les demandes d’autorisation d’urbanisme (permis de construire ou déclaration préalable par exemple).

Ainsi s’il est possible de construire un immeuble d’habitation de grande hauteur, et s’il est possible de le construire à tel endroit, au sein d’une commune, c’est bien souvent parce que le PLU le permet.

C’est dire l’importance que revêt le PLU dans la conception et l’aménagement de la ville de demain.

Les administrés reprochent souvent à leur maire d’accorder tel permis de construire qui viendrait défigurer l’image de leur quartier ou de ne pas leur accorder tel permis de construire pour un projet pourtant identique à une construction existante située dans le voisinage. Mais le maire est tenu de respecter les règles d’urbanisme applicables sur son territoire. Il est ainsi tenu de délivrer l’autorisation sollicitée si le PLU le permet et à l’inverse de la refuser si le PLU ne le permet pas.

Eu égard aux enjeux que représente le PLU, l’objet de cette note sera d’expliquer comment former un recours contentieux contre un PLU. Il s’agira ainsi de présenter les conditions de recevabilité du recours (1) et les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation du PLU (2).

 

1. La recevabilité du recours

Le contentieux des plans locaux d’urbanisme relève de la compétence des juridictions administratives. Les règles de procédure suivent donc celles applicables au contentieux administratif bien qu’il existe certaines particularités.

Toute personne qui souhaite contester un plan local d’urbanisme (1.1) doit ainsi disposer d’un intérêt à agir (1.2) et présenter sa requête au tribunal administratif dans un délai limité (1.3). Le recours à un avocat n’est pas obligatoire (1.4).

 

1.1. Quel acte attaquer ?

Par principe lorsqu’un requérant souhaite contester un plan local d’urbanisme (élaboré, révisé, modifié, etc.) il doit attaquer la délibération du conseil municipal (ou du conseil communautaire) approuvant le PLU (élaboré, révisé, modifié, etc.).

Les autres actes liés à l’approbation du nouveau PLU (les différents avis par exemple) pourront faire l’objet d’une contestation, le cas échéant, dans le cadre du recours formé contre la délibération approuvant le PLU.

 

 

1.2. L’intérêt à agir

Un plan local d’urbanisme peut être contesté notamment par :

  • Tous les habitants de la commune concernée[2];
  • Une commune voisine[3];
  • Une association si son objet social est urbanistique ou environnemental. De plus, pour celle qui ne serait pas agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, son champ d’action géographique doit être précis et limité[4].

 

1.3. Les délais

Le délai de recours contre la délibération approuvant le PLU est de deux mois[5]. Ce délai commence à courir à partir du premier jour de l’affichage en mairie de la délibération[6].

Si ce délai a expiré, le requérant aura toujours la possibilité, sans condition de délai, de demander au maire d’inviter le conseil municipal à procéder à l’abrogation du PLU[7]. Si le maire refuse de faire droit à cette demande, le requérant devra alors saisir le tribunal administratif aux fins d’obtenir l’annulation de ce refus et aux fins d’enjoindre au maire de saisir le conseil municipal[8].

L’abrogation n’entrainera la disparition du PLU concerné que pour l’avenir. Sa disparition ne sera pas rétroactive comme dans le cadre du recours formé contre la délibération approuvant le PLU.

 

1.4. Le ministère d’avocat

Si le recours à un avocat est facultatif dans le cadre d’un recours devant le tribunal administratif, les conseils du professionnel peuvent néanmoins être efficaces pour contester valablement le PLU.

 

2. Les moyens invocables

Il existe de nombreux moyens de légalité externe ou interne invocables à l’encontre d’une délibération approuvant un PLU. Nous n’en présenterons que certains.

 

2.1. Les moyens de légalité externe

 

2.1.1. L’incompétence

L’incompétence de l’auteur de l’acte correspond à la situation dans laquelle une autorité administrative adopte un acte insusceptible de se rattacher à son pouvoir. Ce motif entache d’illégalité l’acte adopté.

L’autorité compétente pour l’élaboration ou la révision du PLU est la commune. Il revient ainsi au conseil municipal de prescrire l’élaboration ou la révision du PLU[9].

En revanche, la procédure de modification du PLU est engagée à l’initiative du maire[10].

 

2.1.2. Le vice de forme

Il y a vice de forme lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté dans les formes requises.

Ainsi, s’agissant d’une procédure d’élaboration ou de révision, le projet de délibération doit comporter un rapport de présentation dont le contenu doit répondre à certaines exigences. Si ce rapport présente un contenu insuffisant[11] ou si les choix d’aménagement sont insuffisamment motivés[12] alors la délibération approuvant l’élaboration ou la révision du PLU peut être entachée d’illégalité.

 

2.1.3. Le vice de procédure

Il y a vice de procédure lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté selon la procédure prescrite.

 

2.1.3.1. Le défaut d’information des conseillers municipaux

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal[13].

Une délibération peut ainsi être annulée si elle ne comporte pas une information suffisante sur le sens et la portée des dispositions du plan local d’urbanisme soumises à l’approbation des conseillers municipaux[14].

 

2.1.3.2. Les irrégularités liées à la prescription de l’élaboration du plan local d’urbanisme

Lorsqu’elle prescrit l’élaboration ou la révision du PLU, la commune doit préciser les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation[15].

En d’autres termes, la délibération du conseil municipal doit porter, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser son PLU et, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées[16].

A titre d’exemple, une délibération, prescrivant la révision d’un plan d’occupation des sols en PLU, indiquant simplement que ce dernier ne correspond plus aux exigences actuelles de l’aménagement et qu’il est nécessaire de réorienter l’urbanisme de la commune ne permet pas d’établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision de ce plan. De sorte que la délibération approuvant cette révision doit être considérée comme entachée d’illégalité[17].

Autre exemple, une délibération approuvant la révision d’un PLU est entachée d’illégalité lorsque tous les objectifs de la révision (dont une partie n’a été révélée qu’avec l’élaboration du projet d’aménagement et de développement durable) n’ont pas été pas été présentés et soumis comme tels à la concertation publique[18].

 

2.1.3.3. Le vice tenant au débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables

Comme il a été dit, le PLU comprend un projet d’aménagement et de développement durable. Deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme au conseil municipal, un débat doit être organisé sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable[19].

Des réunions de travail associant certains membres du conseil municipal dont le maire, afin notamment de mettre au point les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ne peuvent tenir lieu du débat exigé. De sorte qu’en l’absence, au sein du conseil municipal, d’un débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable la délibération adoptant le plan local d’urbanisme est entachée d’illégalité[20].

 

2.1.3.4. L’enquête publique

Une fois que le conseil municipal a examiné et arrêté le projet de plan local d’urbanisme, ce dernier est ensuite soumis à une enquête publique[21].

Le dossier soumis à l’enquête publique est composé d’un certain nombre de pièces dont les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure d’approbation[22].Des irrégularités commises pendant cette phase peuvent entacher d’illégalité l’approbation du PLU. 

Ainsi si l’avis d’un organisme dont la consultation était obligatoire n’a pas été jointe au dossier d’enquête publique la procédure peut alors être considérée comme entachée d’illégalité[23].

Précisons par ailleurs qu’il est possible pour la commune de modifier le projet de PLU après l’enquête publique. A cet égard il est nécessaire, d’une part, que ne soit pas remise en cause l’économie générale du projet et, d’autre part, que cette modification procède de l’enquête[24]. De sorte que des modifications qui ne découleraient pas de l’enquête publique ou n’en seraient pas la conséquence logique entacheraient la délibération approuvant le plan local d’urbanisme d’illégalité[25].

 

2.2. Les moyens de légalité interne

 

2.2.1. L’erreur dans le choix de la procédure de changement du PLU

Une erreur dans le choix de la procédure employée est un vice de fond de nature à entacher d’illégalité la délibération approuvant le PLU[26].

Il existe plusieurs procédures distinctes pour faire évoluer un PLU. Ces procédures dépendent de la nature des changements à apporter au PLU.

A titre d’exemple, il n’est pas possible d’engager une procédure de modification du PLU pour réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance. Dans cette hypothèse il faut recourir à la procédure de révision[27].

Ainsi, une délibération procédant à la modification d’un PLU, en vue de permettre l’accueil, dans un secteur situé en zone inondable, de trois cents nouveaux logements est entachée d’illégalité. En effet, le changement opéré aura pour conséquence d’accroitre substantiellement le nombre d’habitants exposé à un risque d’inondation si bien qu’un tel changement nécessitait d’engager une procédure de révision du PLU[28].

 

2.2.2. Le non-respect des normes supérieures

Le PLU doit respecter un certain nombre de normes qui lui sont supérieures. Ces normes peuvent être des dispositions figurant dans le code de l’urbanisme (comme celles issues de la loi Littoral) ou des documents d’urbanisme que le PLU doit respecter (schémas de cohérence territoriale, schémas de mise en valeur de la mer, en Corse le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse, etc.)[29].

Une délibération approuvant un PLU a ainsi été jugé illégal dès lors qu’elle classait, contrairement aux dispositions de la loi Littoral, en zone constructible des terrains situés sur la bande littorale des 100 mètres au sen d’un espace non urbanisé[30].

 

2.2.3. L’illégalité liée aux partis d’urbanisme retenue

La commune dispose d’un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la détermination des partis d’urbanisme retenus. Elle délimite ainsi librement les différentes zones (urbaines, à urbaniser, agricoles et forestières et naturelles) à l’intérieur de son territoire. Elle peut également, en conséquence, définir les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées[31]. Le juge vérifie cependant qu’elle ne commet pas d’erreur manifeste d’appréciation ni qu’elle ne s’appuie pas sur des faits matériellement inexacts.

A titre d’exemple, une délibération approuvant un PLU a été considérée comme entachée d’illégalité en tant qu’elle classait des terrains en zone naturelle uniquement parce que ces terrains ne supportaient aucune construction, alors même qu’ils étaient enclavés entre un secteur à urbaniser au sud et des parcelles déjà urbanisées au nord, à l’ouest, ainsi qu’à l’est[32].

Autre exemple, une délibération approuvant un PLU a été considérée comme entachée d’illégalité en tant qu’elle classait des terrains en zone constructible alors qu’ils étaient situés sur le site d’une ancienne carrière classée par le plan de prévention des risques naturels en zone inconstructible en l’état[33].

 

2.2.4. Le détournement de pouvoir

Il y a détournement de pouvoir lorsque l’autorité administrative agit en vue notamment de favoriser un intérêt privé[34].

Tel est le cas lorsque le zonage d’une parcelle est modifié, sans aucun motif d’urbanisme, en vue de permettre la régularisation d’un permis de construire[35] ou pour favoriser les intérêts du maire ou de sa famille[36].

Précisons également qu’une délibération peut être entachée d’illégalité si, en raison de l’influence qu’a exercé un conseiller municipal, elle prend en compte l’intérêt personnel de celui-ci. Cet intérêt personnel doit néanmoins être distinct de celui de la commune ou de la généralité de ses habitants[37].

Ainsi, une délibération est entachée d’illégalité en tant qu’elle rend constructible la parcelle d’un conseiller municipal, dès lors que ce dernier avait participé de façon active à des travaux préparatoire à l’élaboration du plan d’occupation des sols[38].

 

2.2.5. Le caractère contradictoire des différents éléments du PLU

Les différents éléments composant le PLU doivent être cohérents les uns avec les autres[39].

Par suite, une délibération peut être entachée d’illégalité s’il existe une contradiction entre le zonage (et le règlement) et le projet d’aménagement et de développement durable.

Ainsi en est-il lorsque des terrains, situés dans un secteur d’habitat très diffus, sont classés en zone à urbaniser alors même que les orientations du projet d’aménagement et de développement durable manifestaient la volonté de rendre inconstructibles des terrains situés en limite de secteurs naturels atteints par l’urbanisation[40].

Ainsi en est-il également lorsque tout un secteur est classé en zone agricole alors que le projet d’aménagement et de développement durable prévoyait dans ce secteur des zones d’extension économique et d’équipement nécessitant, au moins partiellement, une urbanisation[41].

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[1] Article L. 151-2 du code de l’urbanisme

[2] CE, 4 mars 2016, commune de Martigues, n° 384795

[3] CAA Marseille, 30 octobre 2015, n° 13MA04227

[4] CE, 17 mars 2014, n° 354596, Association des consommateurs de la FontaulièreCE, 19 mars 2008, n° 296504, Commune de Saint-Cast-Le-Guildo

[5] Article R. 421-1 du code de justice administrative

[6] CE, 28 juin 1996, FENEC, n° 160434

[7] Article R. 153-19 du code de l’urbanismeCE, avis, 2 octobre 2013, n° 367023.

[8] CE, 2 oct. 2017, n° 398322, Métropole Montpellier Méditerranée

[9] Articles L. 153-11 et L. 153-32 du code de l’urbanisme

[10] Article L. 153-37 du code de l’urbanisme

[11] CE, 19 mars 2008, n° 296504

[12] CE, 19 juillet 2013, n° 350380

[13] Article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales

[14] CAA Marseille, 10 juin 2016, n° 14MA02372, Commune de Sorgues

[15] Article L. 153-11 du code de l’urbanisme

[16] CE, 10 février 2010, n° 327149, Commune de Saint Lunaire

[17] CE, 10 février 2010, n° 327149, Commune de Saint Lunaire

[18] CAA Marseille, 29 octobre 2015, n° 13MA03767, Commune de St Raphael

[19] Article L. 153-12 du code de l’urbanisme

[20] CAA Douai, 22 octobre 2015, n° 14DA01223, Commune de Neuvireuil

[21] Article L. 153-19 du code de l’urbanisme

[22] Article R. 153-8 du code de l’urbanisme.

[23] CAA Marseille, 12 mai 2016, n°  15MA01005, Commune Saint André Embrun

[24] CE, Lille Métropole Communauté urbaine du 2 mars 2010, n °312108Article L.153-21 du code de l’urbanisme

[25] CAA Versailles, 11 mai 2015, n° 13VE00583.

[26] CE, 27 juin 2016, n° 388554, Commune de Benfeld

[27] Article L. 153-31 du code de l’urbanisme.

[28] CAA Bordeaux, 27 juin 2013, n° 11BX00899.

[29] Article L. 131-4 du code de l’urbanisme

[30] CE, 9 novembre 2015, Commune de Porto-Vecchio, n° 372531

[31] CE, 23 mars 1979, n° 09860, commune de Bouchemaine Maine-Et-LoireCE, 18 novembre 1994, n° 136941, Société Clichy Dépannage

[32] CAA Lyon, 6 janvier 2015, n° 13KY03066

[33] CE, 20 mars 2009, n° 308327, société Norminter

[34] CE, 4 mars 1934 Delle Rault : Rec. 337 ; CE, 5 mars 1954 Delle Soulier : Rec.139

[35] CE, 30 juillet 1997, n° 1600007, Association « Comité de défense et de protection du site de cordes »

[36] CE, 3 avril 1987, n° 63945, Commune de Viry-Châtillon

[37] CE, 12 octobre 2016, n° 387308, Commune de Saint Michel-Chef-Chef

[38] CE, 17 février 1993, Desmons, n° 115600

[39] CE, 18 février 1994, n° 108053, Commune de Crosne

[40] CAA Marseille, 12 mars 2015, n° 13MA02457, commune d’Auriol

[41] CE, 2 oct. 2017, n° 398322, Montpellier Méditerranée Métropole

La régularisation des permis de construire

Le permis de construire obtenu, le titulaire n’est pas à l’abri de voir son autorisation être contestée dans le cadre d’un recours contentieux. En effet, même s’il est délivré, le permis de construire peut être illégal. Le juge peut ainsi être amené à en prononcer l’annulation. La présente note a pour objet de décrire la procédure à suivre pour régulariser le permis de construire attaqué, lorsque cela est possible.

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Un permis de construire délivré peut être entaché d’illégalité. Le titulaire du permis de construire n’est donc pas à l’abri de voir son autorisation annulée par le juge administratif en cas de recours. Pour autant, le moyen susceptible d’entrainer l’annulation du permis de construire peut ne reposer que sur un vice mineur. Aussi, pour éviter que ce vice ait des conséquences disproportionnées, en entrainant l’annulation du permis de construire, il est possible de régulariser l’illégalité litigieuse grâce à l’obtention d’un permis de construire modificatif.

Le permis de construire modificatif permet d’apporter des modifications au projet tel qu’autorisé par le permis de construire initial. Il ne remplace ce dernier que sur les points qui ont fait l’objet de la modification.

Il permet non seulement de corriger les irrégularités liées au projet lui-même (non-respect d’une limite de hauteur ou d’une limite d’implantation par exemple)[1] qu’à celles liées à des vices de forme (omission d’une signature par exemple) ou de procédure (absence de consultation, lors de l’instruction du dossier, d’un organisme dont la consultation était pourtant obligatoire) attachés à l’autorisation elle-même[2].

Ainsi, les illégalités qui ont été régularisées par le permis de construire modificatif ne pourront plus être de nature à entrainer l’annulation du permis de construire initial. La légalité du permis de construire initial sera en effet appréciée au regard également du permis modificatif. En tout état de cause, si la régularisation est illégale, il appartiendra dans ce cas au requérant d’attaquer cette fois-ci le permis modificatif. Dans le cas contraire, le juge ne pourra pas statuer sur l’illégalité du permis modificatif, et donc sur l’illégalité du permis initial.

Pour schématiser, il existe trois catégories de permis de construire modificatif permettant la régularisation du permis de construire initial. Ces trois catégories sont soumises pour partie à des règles communes.

 

I – Les règles communes à tous les permis de construire modificatifs

Le permis de construire modificatif ne doit pas conduire à remettre en cause la conception générale du projet telle qu’autorisée par le permis de construire initial. En d’autres termes, les modifications, rapportées à l’importance globale du projet, doivent être limitées. Dans le cas contraire, elles ne pourraient être mises en œuvre que dans le cadre d’un nouveau permis de construire[3].

L’appréciation du critère relatif à la conception générale du projet se fait donc au cas par cas, compte tenu de la nature et de l’ampleur des modifications apportées au projet initial. Ainsi, la seule circonstance que les modifications portent sur des éléments tels que l’implantation, les dimensions ou l’apparence du projet ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce qu’elles fassent l’objet d’un permis de construire modificatif[4].

A titre d’exemple, il a été considéré que ne pouvait faire l’objet d’un permis de construire modificatif :

  • Une modification portant de 50 à 71 le nombre de logements à édifier et augmentant concomitant la surface hors œuvre nette du projet de construction de 2 065 m²[5].
  • Le déplacement d’un projet de construction sur plus de quinze mètres[6].

À l’inverse, un permis de construire modificatif a été jugé suffisant pour :

  • Porter la surface de plancher d’une maison d’habitation de 96,57 m² à 106,41 m² et modifier son implantation de 2,50 mètres, dès lors que ces transformations rapportées à l’importance globale du projet autorisé n’en altèrent pas la conception générale[7];

  • La suppression des aménagements extérieurs (la suppression des panneaux solaires sur la toiture-terrasse, la suppression de la toiture-terrasse végétalisée, la suppression de la clôture végétale tressée à l’avant de la maison, etc)[8].

Du reste, même si les travaux modificatifs relèveraient en principe du régime de la déclaration préalable, ils ne pourront néanmoins être autorisés que dans le cadre d’un permis de construire modificatif dès lors que l’obtention d’un tel permis est encore possible.

 

II – Le permis de construire modificatif sur décision de son titulaire

Lorsque son permis de construire est attaqué en justice, le titulaire peut de lui-même, s’il estime son permis entaché d’illégalité, procéder à sa régularisation en déposant une demande de permis modificatif. L’obtention du permis modificatif permettra de purger le permis initial de ses irrégularités et d’éviter ainsi son annulation par le juge.

Toutefois, un permis de construire modificatif ne peut en principe être délivré que si les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés[9].

Par conséquent, dans l’hypothèse où les travaux seraient achevés, le permis de construire initial ne saurait être régularisable, faute de pouvoir bénéficier des effets du permis modificatif. Pour autant, si le juge décide de surseoir à statuer sur le recours formé contre le permis de construire, pour inviter le titulaire du permis de construire à régulariser son autorisation, il sera possible dans ce cas, et dans ce cas seulement, d’obtenir un permis modificatif (Voir IV – Le permis de construire modificatif à la suite d’un sursis à statuer).  

 

III – Le permis de construire modificatif à la suite d’une annulation partielle du permis de construire

Lorsque le permis de construire est entaché d’illégalité, et que son bénéficiaire n’a pas procédé à sa régularisation, le juge a toujours la possibilité de ne prononcer que l’annulation partielle de celui-ci[10].

L’annulation partielle n’affecte pas le permis de construire dans son entier. C’est n’est qu’une partie de celui-ci qui est annulée. Les droits dont bénéficie le titulaire au titre de la partie non annulée de son permis ne sont ainsi pas remis en cause.

Le projet objet du permis de construire n’est donc pas fondamentalement remis en cause. Le titulaire du permis de construire est toujours en droit de réaliser son projet de construction. Seulement, pour réaliser son projet, il devra au préalable corriger l’irrégularité qui a entrainé l’annulation partielle de son permis de construire. Pour ce faire, il devra obtenir un permis de construire modificatif[11].

L’annulation partielle d’un permis de construire n’est possible que sous deux conditions.

En premier lieu, le vice constaté ne doit affecter qu’une partie précise du projet de construction, même si celle-ci n’est matériellement pas détachable du reste de ce projet[12].

A titre d’exemple, constitue un vice non détachable du projet de construction mais qui n’affecte qu’une partie de celui-ci :

  • La méconnaissance des règles de stationnement[13];
  • La méconnaissance des règles liées aux espaces verts[14];
  • La méconnaissance de la distance minimale d’implantation par rapport aux limites séparatives[15].

En revanche, si le vice affecte le projet dans son ensemble, aucune régularisation ne peut avoir lieu. A titre d’exemple, constitue un vice affectant le projet dans son ensemble :

  • Le caractère inconstructible du terrain d’assiette du projet, au regard par exemple des dispositions de la loi Littoral (terrain situé dans une zone d’urbanisation diffuse[16]) ;
  • Le caractère insuffisant et éloigné des points d’eau existants pour assurer la défense incendie du projet[17];

En deuxième lieu, le vice qui entache le permis de construire d’illégalité doit être susceptible d’être régularisé par un permis modificatif[18]. Dans le cas contraire, le juge ne pourra pas prononcer l’annulation partielle du permis de construire. Le permis de construire ne pourra qu’être annulé dans son intégralité.

On précisera à cet égard qu’un permis de construire modificatif ne peut être délivré que si les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés[19]. De plus, et comme il a déjà été dit, les modifications apportées au projet initial pour remédier à l’illégalité ne doivent pas être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale[20].

 

IV – Le permis de construire modificatif à la suite d’un sursis à statuer

Outre la possibilité de n’annuler que partiellement le permis de construire, le juge peut également suspendre sa décision pour inviter le titulaire du permis de construire à régulariser son autorisation dans un certain délai[21].

Partant, si dans le délai qui lui est imparti le titulaire régularise son permis de construire, le juge constatera que ce permis est purgé de l’illégalité qui l’affectait et rejettera en conséquence la demande d’annulation de celui-ci.

A l’instar de la procédure prévue pour l’annulation partielle, le juge ne peut surseoir à statuer que si le vice affectant d’illégalité le permis de construire est susceptible d’être régularisé par un permis modificatif[22].

Il existe cependant trois différences dans le cadre de la procédure du sursis à statuer sur la demande d’annulation du permis de construire :

1) Le juge ne prononce pas l’annulation partielle du permis de construire. Avant de statuer sur le litige, et donc avant éventuellement de prononcer l’annulation du permis de construire, il invite son bénéficiaire à le régulariser.

2) La régularisation du permis de construire par un permis modificatif peut aussi bien porter sur un vice n’affectant qu’une partie du projet objet du permis de construire, comme dans le cas des annulations partielles, que sur un vice affectant l’ensemble du projet ;

3) Le permis de construire modificatif peut être obtenu quand bien même la construction serait achevée[23].

Ainsi, la procédure du sursis à statuer permet de sauver tout permis de construire qui serait illégal, dès lors que la régularisation est envisageable au travers l’obtention d’un permis modificatif.

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[1] CE, 9 déc. 1994, n° 116447

[2] CE, 2 févr. 2004, n° 238315

[3] CE, 26 juill. 1982, n° 23604, Le Roy

[4] CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Commune de Toulouse

[5] CE, 3 oct. 2003, n° 232564, Cne Roquebrune-Cap Martin

[6] CE, 8 nov. 1985, n° 45417, Cavel

[7] CAA Bordeaux, 27 avril 2017, n° 15BX01472

[8] CAA Nantes, 29 septembre 2017, n° 16NT00638

[9] CE, 23 sept. 1988, n° 72387, Sté Les Maisons Goéland et CE, 12 nov. 2012, n° 351377, Société Caro Beach Village

[10] Article L. 600-5 du code de l’urbanisme

[11] Article L. 600-5 du code de l’urbanisme

[12] CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Commune de Toulouse

[13] CE, 23 févr. 2011, n° 325179, SNC Hôtel de la Bretonnerie

[14] CAA Versailles, 21 avril 2016, n° 14VE00071

[15] CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Commune de Toulouse

[16] CAA Douai, 28 septembre 2017, n° 15DA01909.   

[17] CAA Douai, 4 mai 2016, n° 15DA00915

[18] Article L. 600-5 du code de l’urbanisme

[19] CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Commune de Toulouse

[20] CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Commune de Toulouse

[21] Article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[22] Article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[23] CE, 22 févr. 2017, n° 392998, Mme Bonhomme

Loi Littoral : la fin des hésitations

Par sa décision du 31 mars 2017 (CE, 31 mars 2017, n° 392186, SARL Savoie Lac Investissements), le Conseil d’État rappelle que dans les communes littorales, les autorisations d’urbanisme doivent être conformes aux dispositions de la loi Littoral. Ainsi, eu égard au simple rapport de compatibilité prévu entre cette dernière et le plan local d’urbanisme, la seule circonstance qu’une autorisation d’urbanisme respecte les prescriptions de ce plan ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions de la loi Littoral.

 

CE, 31 mars 2017, n° 392186, SARL Savoie Lac Investissements :

« La société à responsabilité limitée Savoie Lac Investissements a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler les deux arrêtés en date du 14 avril 2010 par lesquels le maire de la commune de Talloires (Haute-Savoie) a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de cinq logements, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1004577 du 13 juin 2013, le tribunal administratif a rejeté sa demande.
Par un arrêt n°13LY02304 du 26 mai 2015, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel de la société Savoie Lac Investissements.

(…)

Considérant ce qui suit :

1.Par un jugement du 13 juin 2013, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de la société Savoie Lac Investissements tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de deux arrêtés du 14 avril 2010 par lesquels le maire de la commune de Talloires a refusé, sur le fondement du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme alors applicable, de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de cinq logements au lieu-dit les  » Granges,  » sur le territoire de cette commune. La société Savoie Lac Investissements se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 26 mai 2015 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel qu’elle avait formé contre ce jugement.

2.D’une part, les dispositions applicables à la date du permis de construire en litige de l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme désormais reprises, à l’exception de celles applicables aux directives territoriales d’aménagement, aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, prévoient que :  » Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. (…)  » et que :  » Les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l’absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7. En l’absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants (…) « .

3.D’autre part, aux termes de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme alors applicable, désormais repris, à l’exception de ses dispositions relatives aux directives territoriales d’aménagement, aux articles L. 121-1 et L 121-3 du même code:  » Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : – dans les communes littorales définies à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / (… ) / Les directives territoriales d’aménagement précisant les modalités d’application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement. « 

4.Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d’aménagement définie à l’article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s’apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d’urbanisme, sous réserve que les dispositions qu’il comporte sur les modalités d’application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l’urbanisme soient, d’une part, suffisamment précises et, d’autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions.

5. Eu égard, d’une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme entre les documents d’urbanisme qu’il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l’aménagement et à la protection du littoral et, d’autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l’occupation ou à l’utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu’une telle décision respecte les prescriptions du plan local d’urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code

6. Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, désormais repris à l’article L. 121-8 du même code :  » L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (…) « . Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d’urbanisme d’une commune littorale peut prévoir l’extension de l’urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l’accueil d’un hameau nouveau intégré à l’environnement. Toutefois, l’exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol, l’autorité administrative qui se prononce sur une demande d’autorisation d’urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d’assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l’accueil d’un hameau nouveau intégré à l’environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l’opération envisagée est réalisée  » en continuité avec les agglomérations et villages existants « , et ce alors même que le plan local d’urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l’absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme, le cas échéant précisées, sous les réserves précédemment indiquées, par une directive territoriale d’aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l’urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette.

7. En l’espèce, la cour administrative d’appel, après avoir relevé qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le terrain d’assiette du bâtiment projeté par la société Savoie Lac Investissements était situé à l’extrémité nord-est du lieu-dit  » Les Granges « , lequel, compte tenu du nombre limité de constructions qui le composaient et en l’absence, en son sein, de services ou équipements collectifs, devait être regardé non comme un village mais comme un simple hameau, et que le bâtiment dont la construction était projetée ne constituait pas un  » hameau nouveau intégré à l’environnement  » au sens de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme alors applicable a jugé que, dans ces conditions, ce bâtiment, alors même qu’il était proche de certaines des constructions du hameau des  » Granges « , constituait une extension de l’urbanisation ne s’inscrivant ni en continuité avec une agglomération ou un village existant, ni dans un hameau nouveau intégré à l’environnement. 

8. En déduisant de ces constatations exemptes de toute dénaturation que le maire de Talloires avait pu légalement se fonder pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, sur la méconnaissance par la construction envisagée des dispositions de l‘article L. 146-4 du code de l’urbanisme, alors même que le terrain d’assiette était situé dans une zone ouverte à l’urbanisation du plan local d’urbanisme en vigueur, la cour n’a entaché son arrêt ni d’erreur de droit, ni d’insuffisance de motivation.

9. Il résulte de ce qui précède que la société Savoie Lac Investissements n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 26 mai 2015″. 

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Commentaire publié dans la revue JCP. A n° 44-45 du 30 octobre 2017.

Comment contester un permis de construire ?

Les recours contre les permis de construire font l’objet d’un abondant contentieux. La présente note a pour objet d’expliquer comment on peut contester un permis de construire.

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Comment contester un permis de construire ? Voilà une question que beaucoup de personnes se posent et qui est intéressante d’examiner.

Le droit de propriété est un droit sacré et inviolable. Il n’a cependant jamais été illimité. Dès sa promulgation en 1804, le code civil posait ainsi comme principe que « la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ».

Le droit de construire, corollaire du droit de propriété, doit ainsi également s’exercer dans le cadre des lois et règlements. C’est l’objet du droit de l’urbanisme, d’une part, et du droit de la construction, d’autre part.

Le droit de la construction réglemente les modalités techniques relatives à la construction des immeubles.

Quant au droit de l’urbanisme, il a pour objet d’encadrer les modalités d’aménagement des espaces et d’utilisation des sols ainsi que les aspects extérieurs des constructions. Le respect de ces règles est en principe sanctionné au travers un régime d’autorisation. C’est pourquoi la plupart des constructions, aménagements ou travaux nécessitent, au préalable, une autorisation d’urbanisme : le permis de construire.

Ainsi, toute construction nouvelle, même celle qui ne comporterait pas de fondations, doit en principe être précédée de la délivrance d’un permis de construire[1]. Il en va de même des travaux qui, du fait de leur importance, sont assimilés à des constructions nouvelles[2].

Le permis de construire a pour objet d’autoriser la construction d’immeubles ou la réalisation des travaux dans la limite des plans et indications fournis par le pétitionnaire[3]. Il n’est délivré que si le projet est conforme aux règles d’urbanisme[4].

L’autorité administrative dispose en principe d’un délai de deux mois à compter de la réception en mairie du dossier pour se prononcer sur la demande[5]. Une fois le permis de construire accordé, toute personne qui dispose d’un intérêt à agir peut en demander l’annulation.

Les recours contre les permis de construire font l’objet d’un abondant contentieux. Eu égard aux enjeux que représente ce contentieux, l’objet de cette note sera de présenter les conditions de recevabilité du recours (1) et les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation du permis de construire (2). Nous présenterons également très brièvement les cas dans lesquels il est aussi possible de saisir le juge civil pour s’opposer à la construction (3). 

 

1 – LES CONDITIONS DE RECEVABILITÉ DU RECOURS

Le contentieux des permis de construire relève de la compétence des juridictions administratives. Les règles de procédure suivent donc celles applicables au contentieux administratif bien qu’il existe certaines particularités.

Toute personne qui souhaite contester un permis de construire doit ainsi disposer d’un intérêt à agir (1.1), présenter sa requête au tribunal administratif selon un certain formalisme (1.2) et dans un délai limité (1.2).

 

1.1 – L’intérêt à agir

Un requérant ne peut contester un permis de construire que s’il dispose d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. C’est ce qu’on appelle l’intérêt à agir.

Il convient en l’espèce de distinguer trois catégories de requérant.

 

1.1.1 – L’intérêt à agir de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements

L’Etat dispose en principe d’un intérêt à agir contre tous les permis de construire. Ainsi, le préfet, qui est le représentant de l’Etat dans les départements et les régions, peut déférer au tribunal administratif tous les permis de construire qu’il estimerait illégaux.

Quant aux collectivités territoriales ou leurs groupements, elles disposent en principe d’un intérêt à agir contre les permis de construire susceptibles de porter atteinte à leur territoire.

 

1.1.2 – L’intérêt à agir des associations

Il faut au préalable préciser qu’une association n’est recevable à agir contre un permis de construire que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande de permis de construire[6].

S’agissant de leur intérêt à agir, celui-ci s’apprécie en considération de leur objet social et de leur champ d’action géographique.

En premier lieu, l’objet social de l’association doit être, d’une part, urbanistique[7] ou environnemental[8] et, d’autre part, être suffisamment précis[9]. Ce critère est cependant apprécié en fonction de l’importance et de la localisation du projet contesté. En ce sens, une association qui a pour objet la mise en œuvre de tous les moyens disponibles pour la sauvegarde et l’amélioration du cadre de vie d’un quartier dispose d’un intérêt à agir contre un permis de construire portant sur trois maisons d’habitation, dès lors que le permis en cause était susceptible était de porter atteinte au cadre de vie des habitants du quartier [10].

En second lieu, le champ d’action géographique de l’association doit être précis et limité sur le plan territorial[11] : le plus souvent au cadre communal[12]. Ce critère est cependant aussi apprécié en fonction de l’importance et de la localisation du projet contesté. Il a ainsi été admis qu’une association dont le ressort est régional puisse contester un permis de construire un ensemble immobilier, de grande ampleur et situé à proximité d’une zone d’intérêt écologique[13].

Toutefois, cette dernière condition ne s’applique pas aux associations agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. En effet, toute association agréée de protection de l’environnement justifie d’un intérêt pour agir contre tout permis de construire ayant un rapport direct avec son objet et son activité statutaire et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l’agrément[14].

 

1.1.3 – L’intérêt à agir des personnes privées

Une personne privée autre qu’une association, comme un particulier, une entreprise ou un syndicat de copropriétaire, ne peut contester un permis de construire que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe[15].

Il suit de là que cette personne ne pourra contester un permis de construire que si elle justifie d’un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique (1.1.3.1). Cet intérêt doit de plus être direct et certain (1.1.3.2).

Notons également qu’afin de lutter contre les recours malveillants, l’intérêt pour agir du requérant contre un permis de construire s’apprécie en principe à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire[16]. La location ou l’achat d’un bien à proximité du projet litigieux, une fois le permis délivré, ne confère donc plus au locataire ou à l’acheteur un intérêt à agir contre le permis en question.

 

1.1.3.1 – Un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique

Afin de disposer d’un intérêt à agir, le requérant doit justifier que le permis de construire attaqué est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe.

Il doit ainsi préciser en quoi le projet de construire est de nature à porter atteinte à son bien ou aux conditions dans lesquelles il occupe, utilise ou jouit de son bien[17].

Le simple fait d’habiter à proximité d’un terrain sur lequel sera édifiée une construction n’est donc pas suffisant, en soi, pour contester un permis de construire.

Sans être exhaustif, on peut relever que constitue un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique : la perte d’ensoleillement, la perte d’une vue (terrestre ou maritime) la perte de la valeur vénale de son bien, des risques de pollution (sonore, visuelle, chimique, etc), des risques d’inondation, d’incendie ou d’accident (routier ou de chantier), etc.

A contrario, il n’est pas possible de se prévaloir d’un intérêt commercial[18] ou professionnel[19]. Un commerçant ne saurait dès lors contester un permis de construire au seul motif que l’arrivé d’un concurrent risquerait de porter atteinte à ses intérêts commerciaux[20]. Sa requête ne sera recevable que s’il établit que la construction litigieuse est de nature à affecter les conditions d’exploitation de son activité ou, plus généralement, les conditions d’utilisation, de jouissance ou d’utilisation de son bien (perte d’ensoleillement, création de vis-à-vis, etc)[21].

 

1.1.3.2 – Un intérêt direct et certain

L’atteinte invoquée par le requérant, pour justifier de son intérêt à agir, doit être directe et certaine. Cette atteinte est fonction de la proximité (critère le plus important), de la nature et de l’importance du projet objet du permis de construire, par rapport à la localisation du bien du requérant.

A titre d’exemple :

  • La gêne visuelle invoquée par un requérant, au soutien de son recours contre un projet de mosquée, n’a pas été retenue dès lors que celui-ci habitait à plus de 600 mètres à vol d’oiseau du terrain d’assiette du projet et qu’il était séparé de ce terrain par des espaces construits d’immeubles et des voies de circulation importantes[22].
  • La gêne visuelle invoquée par un requérant, à l’appui de son recours contre une simple maison individuelle, n’a pas n’a pas été retenue dès lors que son habitation était située à plus de 350 mètres du projet de construction et qu’elle en était séparée par des prés entrecoupés de haies bocagères et d’arbres de hautes tiges[23].

L’atteinte invoquée est néanmoins appréciée différemment selon que le requérant à la qualité de de voisin immédiat ou non au projet contesté.

 

1.1.3.1.1 – Le requérant a la qualité de voisin immédiat

On considère en général qu’un requérant est voisin immédiat d’un projet lorsque son bien jouxte ou est situé à moins de 25/50 mètres du terrain d’assiette du projet de construction. Cette notion dépend de la nature et l’importance du projet (plus le projet sera petit et plus la distance séparant le bien du requérant de celui du pétitionnaire devra être faible) et de la configuration des lieux (plus le terrain d’assiette du projet sera situé dans un environnement urbain dense et plus la distance séparant le bien du requérant de celui du pétitionnaire devra être faible).

Ce requérant, eu égard à sa situation particulière, justifie en principe d’un intérêt à agir s’il fait état d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction[24].

Celui-ci n’a en somme pas besoin d’expliquer et/ou de justifier l’atteinte invoquée dès lors que le dossier de permis de construire attaqué permet de comprendre cette atteinte. Cela ne le dispense pour autant pas, s’il existe un doute sur l’atteinte invoquée ou pour éviter toute contestation, de produire tout élément de nature à établir cette atteinte (comme des photographies).

Exemple d’atteintes reconnues au regard des seules pièces figurant dans le dossier de permis de construire :

  • En raison de la mitoyenneté des propriétés et de la visibilité du projet de construction depuis le jardin du requérant : la gêne visuelle invoquée par ce requérant[25];
  • En raison de la déclivité du terrain et de la situation de la propriété du requérant située en contrebas du terrain d’assiette du projet de construction : la gêne visuelle et différentes nuisances sonores invoquées par ce requérant[26];
  • En raison de la nature du projet de construction (une unité de traitement mécano-biologique de déchets) : les inconvénients et les nuisances liés à l’augmentation du trafic routier et la présence de divers animaux nuisibles invoqués par un exploitant agricole dont les parcelles étaient situées à proximité immédiate de ce projet[27].

 

1.1.3.1.2 – Le requérant n’a pas la qualité de voisin immédiat

Lorsque le requérant n’a pas la qualité de voisin immédiat au projet, celui-ci ne peut se contenter de faire état d’une atteinte. Il doit de surcroît établir, par des éléments suffisamment précis et étayés, la réalité de cette atteinte [28].

A titre d’exemple, ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du permis de construire :

  • Un propriétaire, dont les pièces produites, à l’appui de son recours contre un futur centre commercial situé à 300 mètres de son habitation, n’établissent ni les nuisances sonores invoquées ni la dépréciation de la valeur vénale de son habitation[29];
  • Un exploitant agricole qui ne démontre pas en quoi le projet de construction attaqué, situé à plus de 150 mètres de son exploitation, est de nature à nuire à son activité comme il le prétendait[30].

A l’inverse, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du permis de construire :

  • Un requérant propriétaire d’un bien situé à moins de 100 mètres d’un bâtiment de 11 mètres de hauteur dès lors qu’il apparaît, au regard des photographies produites, que ce projet sera visible depuis sa propriété et altéra la vue sur un parc dont il bénéficiait auparavant[31];

Un requérant propriétaire d’un bien situé à 120 mètres du projet de construction d’une salle de réception dès lors que les nuisances sonores invoquées, à l’appui de son recours, sont confirmées notamment par des témoignages de voisins[32].

 

1.2 – La procédure à respecter

 

1.2.1 – Le délai de recours

Le permis de construire accordé, tacitement ou expressément, doit faire l’objet d’un affichage en mairie et sur le terrain d’assiette du projet[33].

L’affichage sur le terrain fait courir pour le requérant privé (association ou personne privée) le délai de recours contentieux. Ce requérant dispose en effet d’un délai de deux mois, à compter du premier jour de l’affichage de l’autorisation sur le terrain, pour contester la délivrance du permis de construire[34]. Passé ce délai, il est forclos.

Cependant, pour être régulier, l’affichage doit être visible de l’extérieur. Il doit aussi, et obligatoirement, mentionner un certain nombre d’information (comme la hauteur de la construction projetée[35] ou les modalités de notification du recours contentieux[36]). Le non-respect de ce formalisme fait obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux[37].

Précisons par ailleurs que le maire ou le président de l’EPCI accordant le permis de construire est tenu de notifier sa décision au préfet. Ce dernier dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la décision pour agir[38].

 

1.2.2 – Les modalités du recours

 

1.2.2.1 – L’introduction du recours

Le recours contre le permis de construire doit se faire devant le tribunal administratif dans le ressort duquel à son siège l’autorité administrative qui a pris la décision contestée[39].

La saisine du tribunal se fait par une requête qui indique les noms et domiciles des parties. La requête doit contenir l’exposé des faits et des moyens de droit, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge[40]. Le requérant doit y joindre une copie de l’arrêté de permis de construire attaqué et toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige[41]. Le tout doit être accompagné de copies, en nombre égal à celui des autres parties en cause[42].

 

1.2.2.2 – La notification du recours

Le requérant est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours[43]. Il faut à cet égard souligner que c’est une copie du texte intégral du recours qui doit être notifiée, et non une simple lettre informant l’auteur de la décision et s’il y a lieu, le titulaire de l’autorisation, de l’existence d’un recours[44].

De même, l’auteur d’un recours administratif, c’est-à-dire d’un recours gracieux ou hiérarchique, est tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif.

 

2 – LES MOYENS INVOCABLES

A l’appui de sa requête, le requérant pourra invoquer des moyens de légalité externe et interne contre l’arrêté ayant accordé le permis de construire.

Attention cependant, les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation d’un permis de construire ne sont pas les mêmes que les atteintes invoquées par le requérant pour justifier de son intérêt à agir.

Seuls les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme peuvent entrainer l’annulation d’un permis de construire.

Les atteintes susceptibles de justifier d’un intérêt à agir permettent au requérant d’accéder au prétoire du juge. Les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme permettent d’obtenir l’annulation du permis de construire.

NB : Le requérant lambda qui souhaite contester un permis de construire, doit se rendre à la mairie de la commune où se situe le projet contesté pour consulter le dossier du permis délivré et examiner sa légalité.

 

2.1 – Les moyens de légalité externe

 Les moyens de légalité externe portent sur l’incompétence de l’auteur de l’acte (2.1.1), le vice de forme (2.1.2) et le vice de procédure (2.1.3).

 

2.1.1 – L’incompétence de l’auteur de l’acte

L’incompétence de l’auteur de l’acte correspond à la situation dans laquelle une autorité administrative adopte un acte insusceptible de se rattacher à son pouvoir. Ce motif entache d’illégalité l’acte adopté.

En principe, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire est le maire de la commune[45].

Toutefois, si un maire est intéressé au projet faisant l’objet de la demande de permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l’organe délibérant de l’EPCI doit désigner un autre de ses membres pour prendre la décision[46].

 

2.1.2 – Le vice de forme

Il y a vice de forme lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté dans les formes requises.

S’agissant d’un arrêté relatif à un permis de construire, celui-ci doit notamment comporter, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci[47].

 

2.1.3 – Le vice de procédure

 Il y a vice de procédure lorsqu’un permis de construire n’est pas adopté selon la procédure prescrite. Ce vice peut soit résulter du caractère incomplet du dossier de permis de construire (2.1.3.1) soit d’une irrégularité dans l’instruction du dossier (2.1.3.2).

 

2.1.3.1 – Le caractère incomplet du dossier de permis de construire

Tout d’abord, la demande de permis de construire doit comprendre un certain nombre d’éléments listés à l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme. La demande doit ainsi préciser l’identité du ou des demandeurs, la localisation et la superficie du ou des terrains, la nature des travaux, etc.

Ensuite, la demande de permis de construire doit comporter un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune[48].

Enfin, la demande de permis doit comporter un projet architectural[49]. Ce dernier doit définir, par des plans et documents écrits, l’implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l’expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Il doit de plus préciser, par des documents graphiques ou photographiques, l’insertion dans l’environnement et l’impact visuel des bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords[50]. Le contenu du projet architectural est précisé aux articles R. 431-8 à R. 431-12 du code de l’urbanisme.

Ces pièces représentent le contenu minimum d’un dossier de permis de construire. Des pièces supplémentaires doivent également figurer dans le dossier lorsque le projet entre dans l’une des situations visées aux articles R. 431-13 à R. 431-33 du code de l’urbanisme.

A titre d’exemple, lorsque la construction porte sur un établissement recevant du public, la demande doit être accompagnée d’un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité[51].

Toutefois, même en cas d’irrégularité, si l’autorité compétente est en mesure, grâce aux autres pièces produites, de compenser la carence d’un document incomplet, le dossier de permis de construire sera alors considéré comme étant régulier[52].

 

2.1.3.2 – L’irrégularité dans l’instruction du dossier de demande de permis de construire

Les demandes de permis de construire doivent faire l’objet d’une instruction dont l’objet et le champ varient en fonction de la nature, de l’importance, de l’impact et de la localisation du projet.

L’instruction des dossiers de permis de construction peut ainsi nécessiter, dans certains cas, de recueillir l’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes[53] ou l’avis du public. Seules les irrégularités les plus graves peuvent cependant entrainer l’annulation du permis de construire[54].

 

2.1.3.2.1 – L’avis du public

Les projets de travaux qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine nécessitent une consultation du public. Cela concerne notamment les installations classées pour la protection de l’environnement soumises au régime de l’autorisation[55].

Le public doit ainsi pouvoir exprimer ses observations, propositions et contre-propositions sur le projet.

Cette consultation est, selon l’importance du projet, soit mise en œuvre dans le cadre d’une enquête publique[56], soit dans le cadre d’une consultation par voie électronique (procédure plus légère que l’enquête publique)[57].

 

2.1.3.2.2 – L’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes

Lorsque la demande de permis de construire est soumise, en raison de son emplacement, de son utilisation ou de sa nature, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par une législation autre que le droit de l’urbanisme, le permis ne peut être délivré que si l’autorité compétente au titre de cette autre législation a donné son accord.

Ainsi, lorsque le projet est situé aux abords d’un monument historique, le permis de construire ne peut être délivré que si l’architecte des Bâtiments de France a donné son accord[58].

Autre exemple, lorsque le projet est situé dans un site classé ou en instance de classement, le permis de construire ne peut être délivré que si le ministre chargé des sites, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, a donné son accord[59].

 

2.2 – Les moyens de légalité interne

Les moyens de légalité interne portent sur la légalité même du permis de construire, et donc du projet de construction.

Le permis de construire délivré doit ainsi être annulé si le projet ne respecte pas les règles d’urbanisme[60].

A cet égard, il faut distinguer les communes qui sont couvertes par un plan local d’urbanisme (PLU) ou un document d’urbanisme en tenant lieu (2.2.2) de celles qui ne le sont pas (2.2.1). Il existe par ailleurs des dispositions spéciales applicables en présence ou non d’un document local d’urbanisme (2.2.3).

 

2.2.1 – Les communes non couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu

En premier lieu, dans les communes non couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu, le permis de construire ne pourra être délivré que si le projet est situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune[61]. On considère en général que les parcelles situées à l’intérieur des zones agglomérées, des bourgs ou situées à proximité de ces derniers relèvent des parties actuellement urbanisées d’une commune.

En second lieu, le permis de construire ne pourra être délivré que si la demande respecte les prescriptions figurant dans le règlement national d’urbanisme[62]. Ce dernier régit notamment :

  • La localisation et la desserte des constructions, aménagements, installations et travaux[63].
  • L’implantation et le volume des constructions[64].
  • L’aspect des constructions[65].

 

2.2.2 – Les communes couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu

Le PLU est un document d’urbanisme dont l’objet est de préciser les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune[66]. C’est ce document qui précise par exemple les zones dans lesquelles les constructions sont ou non autorisées.  

Il comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes.

Le règlement est le document le plus important du PLU. C’est à partir de son contenu que seront notamment instruites les demandes de permis de construire. Le règlement du PLU contient une partie graphique et une partie écrite.

La partie graphique du règlement délimite, à l’intérieur de la commune ou de l’EPCI, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières[67]. Lorsqu’un terrain se trouve en zone urbaine, il est en principe constructible. Les terrains situés en zone à urbaniser ont vocation à devenir constructibles, mais pas dans l’immédiat. Cela ne sera le cas que lorsqu’ils seront desservis par les voies publiques, les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement[68]. Quant aux zones agricoles et naturelles, elles ne sont en principe pas constructibles sauf lorsqu’il s’agit, par exemple, de construction et installation nécessaires à l’exploitation agricole[69].

La partie écrite du règlement fixe les prescriptions applicables à l’intérieur de chacune des quatre zones précitées[70]. Elle peut ainsi fixer des prescriptions relatives :

  • Aux interdictions et limitations de certains usages et affectations des sols, constructions et activités ;
  • Aux éléments de mixité fonctionnelle et sociale ;
  • A la volumétrie et l’implantation des constructions ;
  • A la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère ;
  • Au traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions ;
  • Au stationnement ;
  • A la desserte par les voies publiques ou privées.

De plus, les prescriptions d’ordre public figurant dans le règlement national d’urbanisme demeurent applicables (respect des règles de sécurité et de salubrité publiques[71] par exemple), de sorte que la demande de permis de construire doit également les respecter.

Par conséquent, le permis de construire doit non seulement respecter les prescriptions figurant dans le règlement du PLU mais aussi celles d’ordre public contenues dans le règlement national d’urbanisme.

Ainsi, afin de savoir si un permis de construire est ou non conforme au PLU, il faut tout d’abord identifier la zone du PLU à l’intérieur de laquelle se situe le terrain d’assiette objet du permis de construire. Ensuite, il faut vérifier que les règles applicables dans cette zone (et celles d’ordre public du règlement national d’urbanisme) ont été respectées par le projet objet du permis de construire. 

Notons pour finir qu’un permis de construire, même conforme au PLU, peut être annulé si le PLU, sur la base duquel il a été délivré, est illégal. Cela peut notamment être le cas si le PLU a été adopté dans des conditions irrégulières ou s’il est incompatible avec les normes qui lui sont supérieures telles que le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur d’aménagement des eaux ou la loi Littoral.

 

2.2.3 – Les dispositions spéciales

En plus des règles figurant dans le RNU ou, le cas échéant, dans le PLU lui même, le permis de construire doit, selon sa localisation et son importance, respecter un certain nombre de dispositions. De sorte que le permis de construire peut être refusé quand bien même aucune prescription du PLU n’y ferait obstacle (La plus part de ces autres dispositions doivent cependant être annexées au PLU).

On relèvera ainsi que lorsque le territoire d’une commune est couvert par un plan de prévention des risques (incendie, inondation, mouvement de terrain, etc)[72], le permis de construire doit respecter les prescriptions figurant dans ce plan[73].

Autre exemple, lorsque le territoire d’une commune est soumis aux dispositions de la loi Littoral, le permis de construire doit respecter les dispositions de cette loi. Ainsi, même lorsqu’un terrain est classé en zone constructible par le PLU d’une commune, celui-ci demeura inconstructible s’il est situé en dehors d’une agglomération ou d’un village existant, c’est-à-dire dans une zone d’urbanisation diffuse[74].

 

3 – L’INVOCATION DU CAHIER DES CHARGES DU LOTISSEMENT

Enfin, si l’annulation du permis de construire n’est pas envisageable ou a été rejeté, parce que celui-ci serait conforme au droit de l’urbanisme, il est néanmoins possible de s’opposer à la réalisation des travaux si le terrain d’assiette du projet se trouve à l’intérieur d’un lotissement[75].  

Pour ce faire, il importe de vérifier que les stipulations du cahier des charges applicable dans le lotissement ont bien été respectées. En cas de non-respect de ces stipulations, tout coloti pourra demander l’arrêt des travaux en assignant le propriétaire du terrain devant le tribunal de grande instance[76].

*

Pour finir, dans l’hypothèse où il ne serait pas possible de s’opposer à l’exécution du permis de construire, la seule solution pour le requérant, qui subirait un préjudice en raison de la construction en projet, consistera alors à demander une indemnisation au pétitionnaire.

 

Pour aller plus loin :

 

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[1] Article L. 421-1 du code de l’urbanisme.

[2] Articles R. 421-14 et suivants du code de l’urbanisme.

[3] CE, 13 novembre 1992, Commune de Nogent-sur-Marne, n°110878.

[4] Article L. 421-6 du code de l’urbanisme.

[5] Articles R. 423-19 et R.423-23 du code de l’urbanisme.

[6] Article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme.

[7] CE, 29 janvier 2003, Union des propriétaires pour la défense des Arcs, n° 199692.

[8] CE, 3 avr. 2006, Association Vigilance Environnement clermontais et sa région, n° 269252.

[9] CE, 26 juillet 1986, Union régionale pour la défense de l’environnement, de la nature, de la vie et de la qualité de la vie en Franche-Comté, n°35024.

[10] CE, 20 octobre 2017, n° 400585, Association « Epi d’Or ».

[11]CE, 5 novembre 2004, Association Bretagne Littoral Environnement Urbanisme «Bleu», n° 264819.

[12] CE, 26 janvier 2004, Association comité de défense du quartier des Sourcières, n° 260153 ; CE, 25 juin 2003, Commune de Saillagouse, n°233119.

[13] CE, 24 octobre 1997, SCI Hameau Piantarella, n°161043.

[14] Article L. 142-1 du code de l’environnement.

[15] Article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

[16] Article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme.

[17] CE, 10 juin 2015 Brodelle et Gino, n° 386121.

[18] CE, 13 mars 1987, Société albigeoise de spectacles, n° 55525.

[19] CE, 3 juillet 1987, Brouste, n°39287.

[20] CE, 22 février 2002, Société France Quick SA, n° 216088.

[21] CE, 29 mai 2017, n°  399556 ; CAA Bordeaux, 27 avril 2017, n° 17BX00107.

[22] CAA Nancy, 8 juin 2017, n° 16NC00520.

[23] CAA Nantes, 14 juin 2017, n° 15NT02010.

[24] CE, 12 avril 2016, M. Bartolomei, n° 389798.

[25] CAA Nancy, 30 mars 2017, n° 16NC00673.

[26] CAA Lyon, 18 juillet 2017, n° 17LY01384.

[27] CAA Nantes, 14 juin 2017, n° 16NT02323.

[28] CE 10 juin 2015 Brodelle et Gino, n° 386121.

[29] CAA Nantes 28 décembre 2016, 14NT03298.

[30] CAA Nantes 20 mars 2017, n° 16NT01901.

[31] CAA Marseille, 25 mars 2017, n° 15MA00542.

[32] CAA Versailles, 19 janvier 2017, n° 15VE02091.

[33] Article R.424-15 du code l’urbanisme.

[34] Article R. 600-2 du code de l’urbanisme.

[35] Article A. 424-16 du code de l’urbanisme

[36] Article A. 424-17 du code de l’urbanisme.

[37] Respectivement CE, 6 juillet 2012, n°339883 et CE, 1er juillet 2010, Centre Hospitalier de Menton, n° 330702.

[38]Article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

[39] Articles L. 211-1 et R. 312-1 du code de justice administrative.

[40] Article R. 411-1 du code de justice administrative.

[41] Articles R. 412-1 et suivants du code de justice administrative.

[42] Article. 411-3 du code de justice administrative.

[43] Article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

[44] CE, avis, 1er mars 1996, Association « Soisy Etiolles Environnement», n° 175126.

[45] Articles L. 422-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[46] Article L. 422-7 du code de l’urbanisme.

[47] Article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration.

[48] Article R. 431-7 du code de l’urbanisme.

[49] Ibid.

[50] Article L. 431-2 du code de l’urbanisme.

[51] Article R.431-30 du code de l’urbanisme.

[52] CAA Nantes, 25 mars 2011, Germain, n°09NT02820 ; CAA Bordeaux, 3 janvier 2012, SCI La Garluche, n°11BX00191.

[53] Article L. 422-4 du code de l’urbanisme.

[54] CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335033

[55] Article Annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement.

[56] Article L. 123-1 du code de l’environnement.

[57] Article L. 123-19 du code de l’environnement.

[58] Article R. 425-1 du code de l’urbanisme.

[59] Article R. 425-17 du code de l’urbanisme.

[60] Article L. 421-6 du code de l’urbanisme.

[61] Article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme.

[62] Articles R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[63] Articles R. 111-2 à R.111-14 du code de l’urbanisme.

[64] Articles R. 111-15 à R.111-19 du code de l’urbanisme.

[65] Article R. 111-27 à R. 111-30 du code de l’urbanisme.

[66] Articles L. 151-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[67] Article R. 151-17 du code de l’urbanisme.

[68] Article R. 151-20 du code de l’urbanisme.

[69] Articles R. 151-23 et R. 151-25 du code de l’urbanisme.

[70] Articles R. 151-30 et suivants du code de l’urbanisme.

[71] Article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

[72] Article L. 562-1 du code de l’environnement.

[73] C.E., 3 déc. 2001, S.C.I. des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910.

[74] CE, 31 mars 2017, n° 392186, Société Savoie Lac Investissements

[75] Les dispositions de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme ne semblent pas y faire obstacle

[76] Cour de Cassation, 3 ème Civ, 13 octobre 2016, n° 15-23674

Recours contre un permis de construire : Mise en cohérence des obligations procédurales

La décision du 17 mars 2017, n° 396362, Commune de La Cadière-d’Azur, est l’occasion pour le Conseil d’Etat de clarifier quelques obligations procédurales pesant sur un recours qui n’est pas directement dirigé contre un permis de construire ou est seulement dirigé contre un permis de construire modificatif.

 

*****

 

Par un arrêté en date du 2 avril 2008, le maire de la commune de La Cadière d’Azur a accordé à M. X un permis de construire en vue d’édifier une maison individuelle. Les travaux n’ont cependant pas eu lieu dans l’immédiat ou ont été interrompus pendant quelques années. Un permis de construire modificatif a en effet été délivré le 21 avril 2015, soit sept ans après le permis initial. Celui-ci a autorisé le pétitionnaire à procéder à la modification des façades et du garage de sa maison et à créer de nouvelles surfaces de plancher.

Le permis initial n’a pas été contesté par les époux D., des voisins de M. X.

Toutefois, à la suite de la délivrance du permis modificatif, les époux D. ont décidé de contester le projet de M. X dans son ensemble.

Pour ce faire, ils ont demandé par deux recours gracieux distincts au maire de la commune de La Cadière d’Azur, d’une part, de constater la caducité du permis de construire initial et, d’autre part, de procéder au retrait du permis modificatif. Le maire n’a pas fait droit à leurs demandes. L’affaire a ainsi été portée devant le tribunal administratif de Toulon.

Par deux ordonnances en date du 24 novembre 2015, prises en application des dispositions de l’article R. 222-1, 4° du code de justice administrative, le tribunal administratif de Toulon a rejeté comme manifestement irrecevables les demandes des époux D. S’agissant, en premier lieu, de la demande d’annulation de la décision implicite du maire refusant de constater la caducité du permis initial, le tribunal a déclaré l’irrecevabilité de ce recours, faute pour les époux D. d’avoir notifié leur recours contentieux au pétitionnaire et au maire de la commune, conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. S’agissant, en second lieu, de la demande d’annulation du permis modificatif, le tribunal a considéré celle-ci irrecevable dès lors que les requérants n’avaient pas justifié d’un intérêt à agir au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Les époux D. ont donc directement saisi le Conseil d’Etat. Depuis l’entrée en vigueur de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, issu du décret n°2013-879 du 1er octobre 2013 (art. 2), les tribunaux administratifs sont en effet compétents en premier et dernier ressort sur les recours notamment formés contre les permis de construire délivrés sur le territoire des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts (La commune de la Cadière d’Azur est au nombre de ces communes selon le tableau annexé au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013). Dans le cas présent, le Conseil d’Etat était certes bien compétent pour examiner directement en cassation le recours contre la demande d’annulation du permis modificatif. Il existait en revanche un doute en ce qui concernait la demande d’annulation de la décision refusant de constater la caducité du permis de construire initial. Mais acceptant d’examiner en cassation les deux pourvois des époux D., le Conseil d’Etat va implicitement considérer que cette dernière demande entre également dans le champ d’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative.

Sur le fond ensuite, bien que liées, ces deux ordonnances ont amené le Conseil d’Etat à s’interroger sur deux problèmes différents.

Sur la première ordonnance attaquée, portant sur la demande d’annulation de la décision de refus de constater la caducité du permis initial, la question était de savoir si une telle demande était assimilable à un recours dirigé contre un permis de construire au sens de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. A cette question, le Conseil d’Etat va répondre par la négative. Il va ainsi faire une lecture très stricte des dispositions de cet article, différente de celle qu’il a faite de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (I).

En conséquence, la première ordonnance du tribunal administratif va être annulée.

Sur la seconde ordonnance attaquée, relative à la demande d’annulation du permis de construire modificatif, la question portait sur les modalités d’application de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dans le cadre d’un recours formé uniquement contre un tel permis. Afin de tenir compte de la particularité de ce recours, dont les moyens de légalité ne doivent être dirigés, sur le fond, que sur les modifications apportées au projet initial, le Conseil d’Etat va préciser que l’intérêt à agir du requérant doit s’apprécier au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. Il va donc aligner la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer l’annulation (II).

Partant, la seconde ordonnance du tribunal administratif va aussi être annulée, mais seulement parce que le tribunal n’avait pas tenu compte de la qualité de voisin immédiat des requérants pour apprécier leur intérêt à agir.

L’affaire va par suite être renvoyée devant le tribunal administratif.

 

I – Le recours contre la décision du maire refusant de constater la caducité d’un permis de construire : un recours contre un permis de construire ?

Le recours contre la décision du maire qui refuse de constater la caducité d’un permis de construire est-il un recours dirigé contre un permis de construire ? A cette interrogation, le Conseil d’Etat va donner une réponse différente selon qu’il fait une lecture des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (A) ou R. 600-1 du code de l’urbanisme (B).

 

A – Le recours contre le refus de constater la caducité d’un permis de construire : un recours contre un permis de construire au sens de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative

 

Il ressort des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative que « les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ». Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser que ces dispositions doivent « s’interpréter strictement » (CE, 9 oct. 2015, n° 393032, Cne d’Hadricourt). Il a ainsi considéré qu’elles ne s’appliquaient qu’aux jugements statuant sur des recours dirigés contre des autorisations de construire, de démolir ou d’aménager et non aux jugements statuant sur des recours formés contre des refus d’autorisation (CE, 25 nov. 2015, n° 390370, SCI La Capsulerie). Cela semble du reste correspondre à l’objectif assigné à l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, à savoir accélérer les programmes de construction.

En l’espèce, le recours des époux D. ne portait pas directement sur la légalité du permis de construire litigieux. Il portait sur le refus du maire de constater sa caducité. Une interprétation stricte des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, qui ne visent que les recours formés contre les permis de construire, de démolir ou d’aménager, aurait pu conduire le Conseil d’Etat à estimer que la voie de l’appel leur était toujours ouverte. Mais, de manière symétrique, un tel recours, qui porte sur une autorisation d’urbanisme, dès lors qu’il a pour conséquence de remettre en cause sa validité, aurait aussi pu le conduire à considérer le contraire. Cette option apparaît d’autant plus fondée que la suppression de l’appel mis en place par l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative doit permettre d’accélérer le traitement des recours contentieux afin de ne pas retarder les programmes de construction.

C’est cette dernière option que va retenir le Conseil d’Etat en l’espèce. Acceptant d’examiner le pourvoi des époux D., il va implicitement considérer que la décision de refus de constater la caducité d’un permis de construire entre dans le champ d’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative. Dans le cas contraire, il n’aurait pas pu statuer sur ce recours, même s’il existait un lien entre cette première ordonnance attaquée et la seconde. La connexité n’est en effet pas possible lorsque les demandes distinctes relèvent de voies de recours différentes (CE, 16 juin 2004, n° 265915, Bianchin).

Le pourvoi admis, il ne restait plus au juge de cassation qu’à se prononcer sur le fond de l’affaire.

 

B – Le recours contre le refus de constater la caducité d’un permis de construire : un recours situé hors du champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme

 

Le tribunal administratif de Toulon avait rejeté le recours des requérants car ces derniers n’avaient pas procédé à la notification de leur recours contentieux au titulaire du permis de construire et à la commune en application des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

Issues de la loi n°94-112 du 9 février 1994, ces dispositions étaient à l’origine codifiées à l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme. Elles ont par la suite fait l’objet d’un déclassement (Ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative, art. 4) et ont été insérées à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (Décret n° 2000-389 du 4 mai 2000 relatif à la partie réglementaire du code de justice administrative, art. 4). Elles visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours contentieux dirigé contre elle (CE, 13 mars 2015, n° 358677).

Dans sa version résultant de la loi du 9 février 1994 puis du décret du 4 mai 2000, cette obligation de notification s’appliquait à toutes les décisions valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol régies par le code de l’urbanisme (CE, avis, 6 mai 1996, n° 178426, SARL Nicolas Hill Immobilier).

En conséquence, il avait été jugé que la décision par laquelle le maire refuse de constater la caducité d’un permis de construire entrait dans le champ d’application de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme, dès lors qu’une telle décision avait nécessairement pour effet, selon le Conseil d’Etat, de confirmer la validité d’un acte valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol au sens de cet article précité (CE, 27 mars 2000, n° 205430, Synd. des copro. de l’immeuble Le Lympia – V. également CE, 30 avr. 2003, n° 237039).

Le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme est toutefois venu préciser et réduire le champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

Ainsi, aux termes des nouvelles dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, issues de ce décret de 2007, seuls les recours formés à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir doivent faire l’objet d’une notification.

La question était donc de savoir si malgré la nouvelle rédaction de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, la jurisprudence Syndicat des copropriétaires de l’immeuble « Le lympia » était toujours en vigueur.

Il est vrai qu’un recours formé contre la décision du maire refusant de constater la caducité d’un permis de construire a pour objet de remettre en cause la validité de ce dernier. De sorte qu’en effet un tel recours vise bien, de manière indirecte, le permis de construire.

A titre de comparaison, on rappellera que les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative ont été, en l’espèce, considérées comme opposables aux recours formés contre les décisions de refus de constater la caducité des permis de construire.

Toutes choses étant égales par ailleurs, on pouvait s’attendre à ce que le Conseil d’Etat considère que les dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme s’appliquaient également en l’espèce.

Mais faisant une lecture plus stricte des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme que de celles de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat va rappeler que la décision par laquelle le maire refuse de constater la caducité d’un permis de construire n’est pas au nombre des décisions limitativement énumérées par cet article. Il va, en conséquence, considérer qu’un recours dirigé contre une telle décision n’entre pas dans le champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme et qu’il n’a donc pas à être notifié au pétitionnaire et à l’auteur de l’acte attaqué.

Au premier abord, cette solution peut apparaître paradoxale par rapport à celle dégagée, dans la même décision, pour l’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative. Nous pensons néanmoins qu’une autre solution aurait eu pour effet de faire perdre à la réforme opérée en 2007 son objectif, celui de la clarification. De surcroît, l’obligation de notification ne permet pas réellement au bénéficiaire de l’autorisation attaquée, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours dirigé contre elle. Les greffes des juridictions transmettent très rapidement les recours qu’ils reçoivent. L’obligation de notification a en réalité pour principal fonction aujourd’hui de réduire le nombre de recours contentieux contre les autorisations individuelles d’urbanisme. De sorte que son extension aux recours formés contre les décisions de refus de constater la caducité des permis de construire n’aurait guère été utile pour la préservation de la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, raison pour laquelle a été instituée l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

 

II – L’alignement de la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer son annulation

 

Le second pourvoi était lié au rejet du recours contre le permis de construire modificatif. Le tribunal avait en effet considéré que les requérants ne disposaient pas d’un intérêt à agir au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Issu de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, cet article définit la notion d’intérêt donnant qualité à agir dans le contentieux des autorisations d’urbanisme (permis de construire, d’aménager et de démolir). Ainsi, aux termes des dispositions de cet article, à l’exception des associations, une personne de droit privé n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement.

Il appartient dès lors à cette personne d’établir, par des éléments suffisamment précis et étayés, l’atteinte qu’elle invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. Le pétitionnaire ou l’auteur de l’acte attaqué a, quant à lui, la possibilité de contester le caractère avéré de l’atteinte invoquée, à charge ensuite pour le juge de former sa conviction sur la recevabilité de la requête d’après les pièces du dossier. Le juge ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours la preuve du caractère certain des atteintes invoquées (CE, 10 juin 2015, n° 386121, Brodelle et Gino).

Mais, eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction (CE, 12 avril 2016, n° 389798, Bartolomei). Celui-ci n’est ainsi pas tenu au même degré d’exigence que le requérant qui n’aurait pas la qualité de voisin immédiat. Il n’a pas, en principe, à établir de manière précise et détaillée son intérêt à agir dès lors que les pièces du dossier le font apparaître.

Enfin, lorsque le défaut d’intérêt à agir du requérant semble évident, c’est-à-dire lorsque les pièces du dossier ne font pas apparaître en quoi le projet litigieux serait de nature à lui poser un problème, sa requête peut être considérée comme manifestement irrecevable et ainsi être rejetée par une simple ordonnance, sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CE, 10 févr. 2016, n° 387507, Peyret et Vivier).

En l’espèce, les requérants avaient uniquement formé un recours en annulation contre le permis modificatif. Le Conseil d’Etat était donc amené à s’interroger sur l’appréciation de l’intérêt à agir du requérant contestant uniquement le permis modificatif.

Précisons que la situation est différente lorsque ce requérant a déjà formé un recours contre le permis initial. Dans cette hypothèse, celui-ci n’a en principe pas à justifier d’un intérêt à agir contre le permis modificatif. Son intérêt à agir est en effet lié à la recevabilité de son premier recours. C’est ce que semble indiquer la présente décision en n’abordant pas cette hypothèse. Une confirmation plus explicite serait toutefois la bienvenue.

Le permis modificatif permet d’apporter des modifications au projet tel qu’autorisé par le permis initial. Il ne remplace le permis initial que sur les points qui ont fait l’objet de la modification. Le permis initial, qui est devenu définitif et dont les éléments n’ont pas été modifiés par le permis modificatif, ne peut donc pas être remis en cause dans le cadre d’un recours formé contre le permis modificatif (CE, 12 déc. 1975, n° 95405, Synd. des copro. de l’immeuble Résidence les Lilas). Un recours contre le permis modificatif ne doit en effet pas être l’occasion pour le requérant, qui n’aurait pas attaqué le permis initial, de pouvoir l’attaquer par la suite.

Le permis modificatif peut néanmoins bien être illégal et les modifications qu’il apporte au projet initial peuvent poser problème au requérant.

Certes, les modifications sollicitées ne doivent pas conduire à remettre en cause la conception générale du projet. Dans le cas contraire, elles ne pourraient être mises en œuvre que dans le cadre d’un nouveau permis (CE, 26 juill. 1982, n° 23604, Le Roy). Pour autant, ces modifications peuvent porter sur des éléments structurels ou substantiels du projet, tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence (CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Cne de Toulouse). De sorte que les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien du requérant peuvent en être affectées.

Partant, le requérant devait bien pouvoir disposer de la possibilité de contester le permis modificatif si ce dernier était susceptible de le léser. C’est ce qu’indique en l’espèce le Conseil d’Etat. Ce dernier, dans son considérant de principe sur l’intérêt à agir, dégagé par ses décisions Brodelle et Gino et Bartolomei, ajoute ainsi que « lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé ». Le Conseil d’Etat aligne ainsi la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer l’annulation. Ainsi, l’auteur d’un recours contre un permis modificatif ne peut en demander l’annulation que si les griefs invoqués (au stade de la recevabilité du recours ou de l’examen des moyens de légalité) sont directement dirigés contre ce permis.

Dans le cas présent, le tribunal administratif semblait bien avoir apprécié l’intérêt à agir des requérants au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet initial. Cet intérêt à agir n’a néanmoins pas été apprécié d’après leur qualité de voisin immédiat au projet (leur propriété était située à proximité immédiate du terrain d’assiette de la construction). A cet égard, le Conseil d’Etat a rappelé que ceux-ci avaient produit différentes pièces, dont la décision attaquée, permettant de comprendre en quoi le projet litigieux était susceptible de les léser. Le tribunal n’avait dès lors pas à exiger d’eux, en application de la jurisprudence Bartolomei (CE, 12 avril 2016, n° 389798), la preuve d’une atteinte qui ressortait clairement du dossier. Sa décision a donc été annulée pour erreur sur la qualification juridique des faits.

Un Permis de construire nommé provisoire

Le référé suspension a ceci de particulier qu’il est un recours accessoire au recours en annulation ou en réformation. Les mesures que peut ordonner le juge du référé suspension sont par nature provisoires, jusqu’à l’intervention du jugement au principal. Dès lors précise le Conseil d’Etat dans sa décision Commune de Bordeaux (CE, 7 octobre 2016, n° 395211), il doit également en aller de même pour les décisions prises en exécution d’une décision rendue en référé. Les permis de construire délivrés à la suite de la suspension d’une décision de refus ne dérogent pas à ce principe. Qualifiés de provisoire, ils peuvent ainsi être retirés de l’ordonnancement juridique, sous certaines conditions, à la levée de la suspension de la décision de refus.

Adoptée par la section du contentieux du Conseil d’Etat, cette décision Commune de Bordeaux (CE, 7 octobre 2016, n° 395211)est très riche en enseignement et d’une particulière complexité en ce qu’elle fait intervenir tous les grands principes applicables aux actes administratifs. Intéressante donc, elle méritait bien une publication au Lebon et que l’on s’y attarde longuement.

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Commentaire de la décision CE, 7 octobre 2016, n° 395211, Commune de Bordeaux :

« 1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le maire de Bordeaux a, par un arrêté du 16 octobre 2013, refusé de délivrer à la société First Invest le permis de construire qu’elle avait sollicité pour la construction d’une maison et d’un garage ; que cette société a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler pour excès de pouvoir cet arrêté et a saisi le juge des référés du même tribunal d’une demande de suspension de cet arrêté ; que, par une ordonnance du 7 mars 2014, le juge des référés a fait droit à la demande de suspension et a enjoint au maire de Bordeaux d’instruire à nouveau la demande de permis de construire et de se prononcer sur cette demande dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance ; que, par un arrêté du 28 juillet 2014, pris en visant cette ordonnance, le maire de Bordeaux a délivré un permis de construire à la société First Invest ; que, par une autre ordonnance du 5 août 2015, le président du tribunal administratif de Bordeaux a donné acte à cette société de son désistement, enregistré le 10 juillet 2015, dans le litige au fond ; que, par un arrêté du 8 octobre 2015, le maire de Bordeaux a, en conséquence, retiré le permis délivré le 28 juillet 2014 ; que, par une ordonnance du 26 novembre 2015, contre laquelle la commune de Bordeaux se pourvoit en cassation, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a fait droit à la demande de la société First Invest tendant à la suspension de l’exécution de cet arrêté sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative ;
Sur le pourvoi de la commune de Bordeaux :
2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 11 du code de justice administrative :  » Les jugements sont exécutoires  » ; qu’aux termes de l’article L. 511-1 du même code :  » Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.  » ; qu’aux termes de l’article L. 521-1 du même code :  » Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.  » ; qu’aux termes de l’article R. 522-13 du même code :  » L’ordonnance prend effet à partir du jour où la partie qui doit s’y conformer en reçoit notification (…) « .
3. Considérant, d’une part, que le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 précité, ne peut, sans excéder son office, ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’autorité administrative d’un jugement annulant la décision administrative contestée ;
4. Considérant, d’autre part, que si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n’ont pas, au principal, l’autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l’article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice, obligatoires ; qu’il en résulte que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension – soit, par l’aboutissement d’une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l’article L. 521-4 du code de justice administrative, soit par l’intervention d’une décision au fond – l’administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension ; que, lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l’administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu’elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus ; que lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l’autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l’ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause ; 
5. Considérant, enfin, qu’une décision intervenue pour l’exécution de l’ordonnance par laquelle le juge des référés d’un tribunal administratif a suspendu l’exécution d’un acte administratif revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé ; qu’il en est notamment ainsi lorsque l’administration décide, à l’issue du réexamen faisant suite à la décision de suspension d’un refus prise par le juge des référés, de faire droit à la demande ; qu’eu égard à son caractère provisoire, une telle décision peut être remise en cause par l’autorité administrative ; 
6. Considérant que les règles rappelées aux points 3 à 5 sont notamment applicables aux décisions portant refus de permis de construire ; qu’en ce qui les concerne, il appartient au juge des référés, lorsqu’il est saisi d’une demande de suspension, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets du refus de permis litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ; que l’urgence s’apprécie objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, en tenant compte, notamment, des conséquences qui seraient susceptibles de résulter, pour les divers intérêts en présence, de la délivrance d’un permis de construire provisoire à l’issue d’un réexamen de la demande ordonné par le juge des référés ; 
7. Considérant qu’un permis de construire délivré à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire ; qu’un tel permis peut être retiré à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus ; que cette décision de retrait doit toutefois intervenir dans un délai raisonnable, qui ne peut, eu égard à l’objet et aux caractéristiques du permis de construire, excéder trois mois à compter de la notification à l’administration du jugement intervenu au fond ; qu’elle ne peut en outre être prise qu’après que le pétitionnaire a été mis à même de présenter ses observations ; qu’il en est de même lorsque le bénéficiaire du permis se désiste de son recours en annulation, mettant ainsi un terme à l’instance engagée au fond, auquel cas le délai court à compter de la notification à l’administration de la décision donnant acte du désistement ; qu’il en va également ainsi s’il est mis fin à la suspension par une nouvelle décision du juge des référés dans les conditions prévues à l’article L. 521-4 du code de justice administrative ou du fait de l’exercice d’une voie de recours contre la décision du juge des référés ; 
8. Considérant, enfin, qu’aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme :  » (…) Le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire.  » ; qu’il résulte de ce qui a été dit au point précédent que ces dispositions, sur lesquelles s’est fondé le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux pour suspendre l’exécution de l’arrêté du 8 octobre 2015 mettant fin au permis de construire provisoire délivré à la société First Invest, ne sont pas applicables au retrait, dans les conditions rappelées ci-dessus, d’un permis de construire délivré à titre provisoire ; que, par suite, la commune de Bordeaux est fondée à soutenir qu’en estimant que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué, le juge des référés a commis une erreur de droit ; qu’il suit de là, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que la commune de Bordeaux est fondée à demander l’annulation de l’ordonnance qu’elle attaque ;
9. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de statuer sur la demande en référé en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur la demande de référé de la société First Invest :
10. Considérant que la société Campistron-Sagardia, qui a acquis auprès de la société First Invest le terrain d’assiette sur lequel porte le permis de construire litigieux, et la société Lesa, qui a acquis ce même terrain auprès de la société Campistron-Sagardia, justifient, eu égard à la nature et à l’objet du litige, d’un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la demande de la société First Invest ; que leurs interventions doivent, dès lors, être admises ;
11. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 6 que le moyen tiré de ce que l’arrêté du 8 octobre 2015 par lequel le maire de Bordeaux a retiré le permis provisoire délivré à la société First Invest méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, dès lors, d’une part, qu’il ne fait état d’aucune illégalité entachant le permis de construire délivré à titre provisoire et justifiant qu’il soit rapporté et, d’autre part, qu’il est intervenu au-delà du délai de trois mois à compter de la délivrance du permis prévu par ce même article, n’est pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée ; que, par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l’existence d’une situation d’urgence, la demande de la société First Invest doit être rejetée ; « 

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Commentaire publié dans la revue JCP. A n° 15, du 18 avril 2017

Sécurisation des documents d’urbanisme et des délibérations du conseil municipal : le travail continue

Par cette décision, CE, 12 oct. 2016, n° 387308, Commune de Saint Michel-Chef-Chef, le Conseil d’État aménage plusieurs règles de procédures affectant le droit de l’urbanisme afin de mieux tenir compte des préoccupations des élus, confrontés à des textes jugés trop rigides ou incohérents. Ces aménagements ont pour effet de réduire les risques d’annulation des documents d’urbanisme.

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Commentaire de la décision CE, 12 oct. 2016, n° 387308, Commune de Saint Michel-Chef-Chef :

« 6. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales :  » Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires  » ; qu’il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité ; que, de même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ;

7. Considérant que la délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d’urbanisme dont le champ d’application s’étend à l’ensemble de la commune ; que si la cour a relevé qu’une conseillère municipale, épouse du gérant d’un supermarché de la commune dont le plan local d’urbanisme approuvé par la délibération litigieuse rendrait possibles le déplacement et l’extension, avait pris part au vote lors de la séance du 16 décembre 2010 au cours de laquelle ce plan a été approuvé, elle a également relevé qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que cette conseillère aurait pris une part active aux débats relatifs à ce plan ; qu’en en déduisant que la participation au vote de cette conseillère municipale n’avait pas entaché d’irrégularité la délibération litigieuse, qui ne pouvait être regardée comme ayant pris en compte, du fait de l’influence qu’aurait exercée cette élue, son intérêt personnel, et en écartant ainsi le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, la cour n’a pas commis d’erreur de droit ;

(…)

14. Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes du troisième alinéa de l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au plan local d’urbanisme en litige :  » Les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l’absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9 (…)  » ; qu’en vertu du dernier alinéa de l’article L. 146-1 du même code, alors applicable, en l’absence de directives territoriales d’aménagement en précisant les modalités d’application, les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 146-1 à L. 146-9  » sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement  » ; que le III de l’article L. 146-4 du même code disposait que :  » En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (…)  » ;

15. Considérant que c’est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation que la cour a relevé que seules des parcelles situées dans les espaces urbanisés avaient été classées en zone urbaine au sein de la bande des cent mètres ; que, par ailleurs, M. B… n’est pas fondé à soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit en ne vérifiant pas, pour écarter son moyen tiré de ce que le plan local d’urbanisme était incompatible avec les dispositions précitées du III de l’article L 146-4 du code de l’urbanisme, s’il comportait des dispositions particulières imposant le respect de l’interdiction que prévoient ces dispositions, dès lors, d’une part, que le plan local d’urbanisme n’est pas tenu de réitérer ces dispositions et que le requérant ne faisait état d’aucune méconnaissance par le plan litigieux de l’interdiction en cause et, d’autre part, qu’il appartient dans tous les cas à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol d’en assurer le respect ;

(…)

En ce qui concerne l’application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme :

17. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, créé par l’article 137 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dans sa rédaction applicable à l’arrêt attaqué :  » Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d’urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / (…) / 2° En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables  » ; que ces dispositions, qui instituent des règles de procédure qui ne concernent que les pouvoirs du juge administratif en matière de contentieux de l’urbanisme, sont, en l’absence de dispositions expresses contraires, d’application immédiate aux instances en cours ;

18. Considérant que, ainsi qu’il a été dit, la cour a sursis à statuer après avoir constaté qu’aucun des moyens soulevés par M.B…, à l’exception du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2122-12 du code général des collectivités territoriales, n’était, selon elle, fondé ; qu’elle a relevé que cette irrégularité, intervenue postérieurement au débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables, était susceptible de régularisation par une nouvelle délibération respectant l’obligation d’information des conseillers municipaux imposée par le code général des collectivités territoriales ; que, contrairement à ce que soutient M.B…, elle n’a commis sur ce point aucune erreur de droit, la circonstance qu’une nouvelle délibération du conseil municipal soit nécessaire ne pouvant faire obstacle à ce qu’une irrégularité de la délibération initiale soit régularisée ;

19. Considérant que, dès lors qu’elle n’avait retenu qu’un vice de procédure et relevé, sans erreur de droit, que celui-ci entrait dans les prévisions du 2° de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, la cour pouvait, sur le fondement de cet article, prononcer un sursis à statuer sur la requête de M.B…, tout en impartissant à la commune de Saint-Michel-Chef-Chef un délai pour régulariser la délibération attaquée ;

20. Considérant, il est vrai, que, ainsi qu’il a été dit au point 10 ci-dessus, c’est au prix d’une erreur de droit que la cour a écarté le moyen tiré de l’illégalité de la création des zones Nh ;

21 Considérant que la circonstance que le juge décide l’annulation partielle d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme au motif que certaines dispositions divisibles de ce plan sont entachées d’illégalité ne saurait faire obstacle, par elle-même, à ce que, pour le reste de la délibération, il fasse application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, si les conditions qu’elles posent sont remplies »

 

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Commentaire publié dans la revue JCP. A n° 15, du 18 avril 2017

Permis de construire et loi littoral

La loi littoral a pour objet de préserver les côtes françaises des ravages de l’urbanisation. La délivrance des permis de construire sur les espaces situés près des mers, océans, lacs ou estuaires est ainsi strictement encadrée. La présente note a pour objet d’exposer les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est soumise à la loi littoral.

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Peut-on construire sur le littoral ? Voilà une question qui intéresse aussi bien le promoteur immobilier que tout défenseur de l’environnement.

Le littoral français mesure plus de 7 500 km. D’une richesse et d’une diversité particulières, il est également très fragile. La pression urbaine qui s’exerce aux abords du littoral n’arrange guère la situation. Le bétonnage des côtes a en effet pour conséquence de porter atteinte à la beauté des sites, à la préservation des équilibres biologiques et écologiques et à la lutte contre l’érosion.

Votée à l’unanimité par les parlementaires, la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, vise à encadrer les règles d’occupation et d’utilisation des sols aux abords du littoral. Ce sont les dispositions de cette loi, codifiées aujourd’hui aux articles L. 121-1 et suivants du code de l’urbanisme, qui règlementent les possibilités de construire et d’aménager les terrains situés sur le littoral français.

L’objet de la présente note sera d’étudier les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est soumise à la loi Littoral.

 

1 – QU’EST CE QUE LA LOI LITTORAL ?

La loi Littoral vise à encadrer les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres dans les communes littorales, c’est-à-dire dans les communes qui sont notamment riveraines des mers, océans, estuaires, étangs salés ou lacs[1].

 

2 – QUE PREVOIT LA LOI LITTORAL ?

La loi Littoral règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes littorales.

Les dispositions de cette loi contiennent d’une part des règles applicables sur tout le territoire de la commune littorale (2.1) et, d’autre part, des règles plus spécifiques s’agissant des espaces situés à proximité du littoral (2.2).

 

2.1 – Les mesures applicables sur tout le territoire des communes littorales

Lorsque le territoire de la commune est couvert par un document d’urbanisme, celui-ci doit tenir compte de la particularité des espaces qu’il règlemente (2.1.1). 

Les modalités d’extension de l’urbanisation sont par ailleurs encadrées, que le territoire de la commune soit couvert ou non par un document d’urbanisme (2.1.2).

 

2.1.1 – Les dispositions spécifiques applicables aux documents d’urbanisme

Les dispositions spécifiques applicables aux documents d’urbanisme ne sont pas directement opposables aux permis de construire. Mais dans l’hypothèse où le document d’urbanisme serait illégal, le permis de construire qui a été délivré sur la base de ce document, illégal, pourrait également faire l’objet d’une annulation. 

 

2.1.1.1 – La détermination de la capacité d’accueil

Les documents d’urbanisme (Plan local d’urbanisme (PLU), Schéma de cohérence territoriale (SCOT), carte communale, etc.) doivent déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser. Pour déterminer cette capacité d’accueil, ils doivent prendre en compte la préservation de la faune et de la flore, de l’existence des risques littoraux ou encore des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels[2].

La notion de capacité d’accueil est difficilement quantifiable. Elle vise surtout à préserver l’objectif d’équilibre entre le développement de l’urbanisation et le respect du milieu naturel.

Ainsi, dans l’hypothèse où une mauvaise évaluation de la capacité d’accueil mettrait en péril un espace à protéger, le document d’urbanisme litigieux pourrait faire l’objet d’une annulation[3].

 

2.1.1.2 – La préservation des coupures d’urbanisation

Les SCOT et les PLU doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation[4].

Ce principe a pour objet d’éviter l’urbanisation de tout le littoral et de mieux répartir les espaces bâtis.

Les SCOT et les PLU ont ainsi l’obligation de prévoir une ou plusieurs coupures naturelles selon les circonstances géographiques propres à chaque territoire[5].

 

2.1.1.3 – La préservation des espaces remarquables

Les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques doivent faire l’objet d’une protection particulière[6].

Il s’agit notamment des parties naturelles des sites inscrits ou classés, des dunes, des zones humides et milieux temporairement immergés ou des milieux abritant des concentrations naturelles d’espèces animales ou végétales[7].

En l’absence de document d’urbanisme, ces prescriptions sont également directement opposables aux demandes de permis de construire.

En conséquence, seuls des aménagements légers doivent être autorisés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public.

Il peut s’agir par exemple des cheminements piétonniers et cyclables ou des aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières[8].

 

2.1.2 – Les dispositions relatives aux modalités d’extension de l’urbanisation

Dans les communes littorales, les modalités d’extension de l’urbanisation sont encadrées. Cet encadrement s’applique à tout terrain situé sur le territoire de la commune, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage[9].

Au sens de la loi Littoral, il y a extension de l’urbanisation lorsqu’un terrain n’est pas situé dans une zone déjà urbanisée, c’est-à-dire dans une zone caractérisée par une densité significative des constructions[10].

Dans une telle hypothèse, même l’agrandissement d’une construction existante pourra être considéré comme étant une extension[11].

L’extension de l’urbanisation n’est admise que si elle se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement[12].

Tout d’abord, l’extension de l’urbanisation est autorisée si elle se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Elle n’est autrement dit autorisée que si elle se réalise dans les zones déjà urbanisées, c’est-à-dire dans les zones caractérisées par une densité significative des constructions aux destinations variées (habitations, commerces, bureaux, etc.)[13] .

A contrario, aucune extension ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages existants[14].

A titre d’exemple, constitue une zone d’urbanisation diffuse un terrain, qui malgré le fait qu’il jouxte sur plusieurs de ses côtés des parcelles construites, est situé à l’intérieur d’une zone, délimitée par des routes, qui comprend, à l’ouest, une zone d’habitat dispersé le séparant d’un village, et à l’est, un vaste espace demeuré pour l’essentiel à l’état naturel[15].

Ensuite, l’extension de l’urbanisation est autorisée si elle se réalise en continuité avec les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Une telle extension doit toutefois être prévue par les documents d’urbanisme locaux, comme le plan local d’urbanisme[16].

Un hameau nouveau intégré à l’environnement se caractérise par la réalisation d’un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l’organisation s’inscrivent dans les traditions locales.

A titre d’exemple, il a été jugé que constituait un hameau nouveau intégré à l’environnement (provençal en l’espèce), un projet immobilier dont les constructions seraient implantées autour d’un espace commun constitué par une rue centrale, sur laquelle donneraient toutes les portes d’entrée des maisons, et d’une petite place de 500 m² avec une fontaine et un boulodrome[17].

A contrario, il a été jugé que ne constituait pas un hameau nouveau intégré à l’environnement, des habitations édifiées, au fil des années, de manière éparse et sans projet d’insertion dans le site[18].

Ces deux principes ne s’appliquent toutefois pas lorsque les projets de construction sont liés aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

 

2.2 – Les mesures applicables à proximité des rivages

 

2.2.1 – L’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage

Dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation peut être autorisée si elle est prévue par le plan local d’urbanisme. Ce dernier doit toutefois justifier et motiver cette extension selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau[19].

Ces critères ne sont néanmoins pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional par exemple.

En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut néanmoins être réalisée avec l’accord du préfet. Le préfet doit alors, au préalable, obtenir l’avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, laquelle appréciera l’impact de l’urbanisation sur la nature.

En tout état de cause, cette extension devra toujours être limitée[20].

Trois critères doivent être pris en compte pour qualifier une zone d’espace proche du rivage, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le plan d’eau[21]. Tout dépendra donc du contexte géographique local.

Une zone a ainsi été qualifiée d’espace proche du rivage dans la mesure où elle était située entre 180 mètres et 800 mètres des rives d’un lac, dont elle n’était séparée que par quelques habitations et dont la partie est était visible de ces rives[22].

En revanche un terrain ne peut être regardé comme constituant un espace proche du rivage dans la mesure où il est situé dans le prolongement immédiat d’une zone entièrement urbanisée, qui la sépare du rivage de la mer, distant d’environ 800 mètres, et interdit toute covisibilité entre ce terrain et la mer[23].

Ces dispositions sont applicables indépendamment du caractère urbanisé ou non de l’espace dans lequel se situent les constructions envisagées[24]. Peu importe donc que la zone en question soit déjà urbanisée. Seule importera le fait que cette extension de l’urbanisation soit limitée.

 

2.2.2 – L’interdiction de l’urbanisation dans la bande littorale des 100 mètres

Les constructions sont en principe interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs[25].

Cette interdiction concerne aussi bien les constructions nouvelles que celles portant extension d’une construction existante[26].

Il existe cependant deux exceptions importantes à ce principe.

Tout d’abord, l’interdiction de construire dans la bande littorale des 100 mètres ne s’applique pas dans les espaces déjà urbanisés.

Ensuite, cette interdiction ne s’applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (ce qui n’est pas le cas des bars restaurants[27]).

Par ailleurs, le plan local d’urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes le justifient.

En revanche, on notera qu’en Corse, le plan d’aménagement et de développement durable peut autoriser en dehors des espaces urbanisés dans la bande littorale des 100 mètres des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l’accueil du public (comme des paillottes), à l’exclusion de toute forme d’hébergement[28]

 

3 – COMMENT S’ARTICULE LE PERMIS DE CONSTRUIRE AVEC LA LOI LITTORAL ?

Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d’aménagement, ou par un document en tenant lieu, la demande de permis de construire doit en principe être conforme avec les prescriptions édictées par ce document d’urbanisme. Et ce n’est qu’en l’absence d’un tel document, que la demande de permis de construire doit être conforme avec les dispositions de la loi Littoral[29].

De plus, dans le cas où le territoire de la commune serait couvert par un plan local d’urbanisme ou un document en tenant lieu, la circonstance que la demande de permis de construire respecte les prescriptions du plan local d’urbanisme peut ne pas suffire à assurer sa légalité au regard des dispositions de la loi Littoral (ou de la directive territoriale d’aménagement, ou du document en tenant lieu, en présence d’une telle directive)[30].

D’une part, certaines dispositions de la loi Littoral autorisent le PLU à opérer des choix en matière d’urbanisme. Ainsi en est-il de la possibilité de créer des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement [31]. Dans cette hypothèse, la conformité du permis de construire avec le PLU, suffit à rendre ce projet conforme avec les dispositions de cette loi. Ainsi, lorsque le terrain d’assiette du projet de demande de permis de construire est situé dans une zone destinée par le PLU à l’accueil d’un hameau nouveau, cette situation suffit à rendre ce permis légal par rapport aux dispositions de la loi Littoral (sous réserve que cette zone soit compatible avec les dispositions de la loi Littoral)[32].

D’autre part, et revanche, certaines dispositions de la loi Littoral n’autorisent pas le PLU à opérer des choix. Elles s’imposent directement aux demandes de permis de construire, au regard de leur précision et de leur caractère impératif. C’est par exemple le cas du principe selon lequel, en dehors des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, l’extension de de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants[33].

Dans cette hypothèse, la conformité de la demande de permis de construire au PLU ne permet pas d’assurer la conformité du permis de construire avec le principe précité contenu dans la loi Littoral. De sorte que la demande de permis de construire doit également, et indépendamment de sa conformité avec le PLU, être conforme avec les dispositions de la loi Littoral en cause.  

Par voie de conséquence, le principe selon lequel l’extension de l’urbanisation, en dehors des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants est directement applicable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. De sorte, que le permis de construire ne peut être accordé que si le projet lui-même est réalisé en continuité avec les agglomérations et villages existants, quand bien même donc le PLU légalement applicable aurait ouvert à l’urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet[34].

Articulation du PLU avec la loi Littoral

 

4 – LE PERMIS DE CONSTRUIRE DOIT IL ÊTRE DÉLIVRÉ AU REGARD DES SEULES RÈGLES CONTENUES DANS A LOI LITTORAL  ?

Dans les communes littorales, la loi Littoral n’édicte que des limitations minimales des possibilités de construire (l’interdiction de construire dans les zones d’urbanisation diffuse par exemple) que toute demande d’occupation ou d’utilisation des sols doit respecter.

Les auteurs des documents locaux d’urbanisme demeurent en conséquence libres, en fonction de considérations propres à leur territoire, de compléter les dispositions de cette loi dans le sens de la sévérité, en interdisant ou en encadrant les partis d’urbanisme là où cette loi n’y ferait pas obstacle.

Ils peuvent ainsi élargir la bande des 100 mètres sur laquelle est en principe interdite toute construction ou ne pas classer en zone constructible des zones situées en continuité avec les villages et agglomérations existantes.

En d’autres termes, les prescriptions contenues dans la loi littoral complètent et s’ajoutent aux autres prescriptions d’ordre générale figurant par exemple dans les documents d’urbanisme (le PLU ou le SCOT par exemple).

Par conséquent, la demande de permis de construire doit non seulement respecter les dispositions figurant dans la loi Littoral mais aussi toutes les autres règles du droit de l’urbanisme applicables pour le projet en question.

Ainsi ce n’est pas parce qu’un projet respecterait les dispositions de la loi littoral que pour autant il serait conforme au droit de l’urbanisme.

D’une part donc, en présence d’un PLU ou d’un document en tenant lieu, le terrain d’assiette du projet doit être situé dans une zone ouverte à l’urbanisation par le PLU. Dans le cas contraire, aucun permis de construire ne pourra en principe être délivré.

D’autre part, et d’une manière plus générale, le projet doit respecter l’ensemble des règles d’urbanisme applicables au terrain d’assiette du projet, dont les dispositions d’ordre impératif figurant dans le règlement national d’urbanisme.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un maire pouvait valablement refuser de délivrer un permis de construire pour un projet, certes, en zone constructible mais dont le terrain d’assiette était situé à proximité d’une falaise présentant des risques d’érosion marine[35].

De même, il a été jugé qu’un maire pouvait valablement refuser de délivrer un permis de construire  portant sur la réalisation d’un groupe de cinq maisonnettes compte tenu du fait que ce projet allait surplomber une vaste zone littorale naturelle, comprenant des terrains boisés, vierges de constructions, et un marais salant. Le juge a ainsi considéré que ce projet porterait atteinte au paysage avoisinant dont l’aspect sauvage fait la spécificité et la valeur[36].

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[1] Article L. 321-2 du code de l’environnement.

[2] Article L. 121-21 du code de l’urbanisme.

[3] CE, 12 déc. 1997, n° 149500.

[4] Article L. 121-22 du code de l’urbanisme.

[5] CAA Bordeaux, 1re ch., 19 juin 1997, n° 94BX01012

[6] Articles L. 121-23 et suivants du code de l’urbanisme.

[7] Article R. 121-4 du code de l’urbanisme

[8] Article R. 121-5 du code de l’urbanisme

[9] CE, 27 sept. 2006, n° 275924, Cne du Lavandou

[10] CAA Nantes, 28 févr. 2014, n° 12NT01411

[11] CE, 9 nov. 1994, n° 121297, Constantini

[12] Article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

[13] CAA Bordeaux, 12 janvier 2017, n° 15BX00373.

[14] CE, 19 oct. 2007, n° 306074.

[15] CAA Nantes, 28 septembre 2016, n° 14NT03392.

[16] CE, 3 avr. 2014, Commune de Bonifacio n° 360902

[17] CAA Marseille, 16 mai 2012, n° 10MA03021, Cne de Bonifacio.

[18] CE, 27 mai 2009, n° 299552.

[19] Article L. 121-13 du code de l’urbanisme.

[20] CE, 12 févr. 1993, n° 128251

[21] CE, 3 juin 2009, n° 310587.

[22] CAA Bordeaux, 30 déc. 2004, n° 00BX01787.

[23]  CE, 3 mai 2004, n° 251534.

[24] CE, 30 juill. 2003, SYNDICAT DE DEFENSE DU CAP D’ANTIBES, n° 203766

[25] Article L. 121-16 du code de l’urbanisme.

[26] CE, 21 mai 2008, n° 297744

[27] CE, 9 oct. 1996, Union départementale Vie et Nature, n° 161555

[28]  Article L. 4424-12 du CGCT.

[29] CE, 9 novembre 2015, n° 372531, Commune de Porto Vecchio ; CE, 31 mars 2017, 392186, Sté Savoie Lac Investissements

[30] CE, 9 novembre 2015, n° 372531, Commune de Porto Vecchio ; CE, 31 mars 2017, 392186, Sté Savoie Lac Investissements

[31] CE, 3 avr. 2014, n° 360902, Commune de Bonifacio

[32] CE, 31 mars 2017, 392186, Sté Savoie Lac Investissements

[33] Article L. 121-8 du Code de l’urbanisme

[34] CE, 31 mars 2017, 392186, Sté Savoie Lac Investissements

[35] CAA Bordeaux, 17 janvier 2017, 15BX02883.

[36] CE, 21 mars 2001, n° 190043

 

 

 

 

Permis de construire et zone inondable

Un terrain situé en zone inondable peut constituer un motif de refus de permis de construire. La présente note a pour objet d’exposer les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone soumise à un risque d’inondation.

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Le territoire français, en raison de sa richesse et de sa diversité, est soumis à une multitude de risque naturel. Deux tiers des communes sont exposées, de façon plus ou moins importante, à un tel risque, lequel peut être lié à des risques d’inondation, de mouvement de terrain ou d’incendie de forêt par exemple. Mais, c’est au risque d’inondation que le territoire est le plus exposé. Plus de 16 000 communes sont en effet concernées par ce problème.

Une inondation peut être définie comme la submersion de terres émergées.

Plusieurs phénomènes peuvent être à l’origine d’une inondation, comme : le débordement d’un cours d’eau, une submersion marine, les ruissellements urbains ou agricoles, la rupture d’un ouvrage hydraulique (une digue ou un barrage par exemple), etc.

Le risque d’inondation sera plus ou moins important selon :

– la probabilité de survenue de l’inondation : importante (annuelle), moyenne (décennale) ou faible (centennale) ;

– l’intensité de l’inondation : hauteur de la submersion, vitesse de survenue, durée de la submersion, etc. ;

– les conséquences négatives liées à l’inondation : pour l’homme et ses biens, pour l’activité économique et pour l’environnement. 

La prévention et la limitation des risques d’inondation sont notamment assurées par la maîtrise de l’urbanisation. Les maires, chargés en principe de la délivrance des permis de construire, doivent veiller à refuser de délivrer les demandes de permis de construire (ou de déclaration préalable) sur des sites exposées à de tels risques.

Cette maîtrise de l’urbanisation n’est cependant pas aisée. La pression urbaine s’exerce en effet dans les zones où les risques d’inondation sont les plus importants, notamment près des côtes et des cours d’eau. L’affaire Xynthia en constitue l’un des exemples…

A l’inverse, l’existence d’un risque, plus ou moins important, peut conduire les autorités administratives à refuser de délivrer systématiquement les permis de construire sollicités alors même que le projet pour lequel la demande est formulée n’est pas exposé à un risque d’inondation.

Eu égard aux enjeux que présente la délivrance d’un permis de construire pour les pétitionnaires, l’objet de cette note sera de présenter les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone inondable.

En la matière, l’examen d’une demande d’autorisation de construire s’apprécie principalement d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique (I), les documents d’urbanisme locaux (II) et le règlement national d’urbanisme (III).

Il existe par ailleurs des documents de planification qui, même s’ils ne sont pas directement opposables aux demandes de permis de construire, peuvent malgré tout conditionner leur légalité. Cela sera surtout le cas pour les projets immobiliers d’une certaine importance. Nous présenterons les principaux documents de planification (IV).

 

I – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique : le plan de prévention des risques naturels prévisibles

Les servitudes d’utilité publique sont des restrictions au droit de propriété instituée dans un but d’utilité publique.

Parmi ces servitudes, il y a les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces derniers ont pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels[1]. Ils doivent par ailleurs définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises à l’intérieur de la zone concernée par le risque.

On parlera de plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), lorsque le plan traite des problèmes d’inondation.

 

                A – Présentation du plan de prévention des risques d’inondation

Le plan de prévention des risques d’inondation doit contenir :

  • Une note de présentation devant indiquer :
    • le secteur géographique concerné ;
    • la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles ;
  • Un ou plusieurs documents graphiques devant délimiter :
    • Les zones exposées aux risques ;
    • les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où tous nouveaux travaux pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux ;
  • Un règlement précisant :
    • Les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables ;
    • Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde.

Ce document constitue, comme il a été dit, une servitude d’utilité publique. Il est donc directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme[2]. C’est le document le plus important pour prévenir et limiter les risques d’inondation en raison de son caractère précis et de son opposabilité direct aux permis de construire

Le maire doit ainsi veiller à ce que le permis de construire qu’il délivre respecte bien les mesures prévues dans le règlement du plan de prévention, si un tel plan couvre le territoire de sa commune (toutes les communes ne sont toutefois pas couvertes par un plan de prévention des risques d’inondation, soit parce que ce plan est encore en cours d’élaboration soit parce que le territoire de la commune n’est pas soumis à un risque particulier).

En fonction de l’intensité du risque encouru, une distinction des zones couvertes par le plan de prévention des risques des risques d’inondation peut être opérée par des couleurs. Ces couleurs sont souvent au nombre de trois : la rouge, qui concerne les zones les plus exposées aux risques, la bleue, qui concerne les zones moyennement exposées aux risque, et la blanche, qui concerne les zones faiblement exposées aux risques.

Dans les zones exposées aux risques, le règlement peut prescrire les conditions dans lesquelles les constructions peuvent être autorisées.

Ainsi dans les zones inondables, le plan de prévention des risques d’inondation pourra interdire la création de sous-sol (destiné à l’habitat ou au stationnement de véhicule) ou exiger que toutes les nouvelles constructions soient pourvues d’une pièce de survie ou d’une sortie de secours par le toit.

Surtout, dans les zones les plus exposées aux risques, le règlement pourra, lorsqu’aucune prescription n’est susceptible de prévenir le risque, interdire tout type de construction ou d’aménagement.

De telles mesures, de prescription ou d’interdiction, peuvent également s’appliquer dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où de nouvelles constructions pourraient les aggraver ou en provoquer de nouveaux[3].

               

B – L’interdiction d’édifier de nouvelles constructions en zone inondable

Lorsque le plan de prévention des risques d’inondation prévoit, pour une zone inondable, l’impossibilité d’édifier toute construction, l’autorité administrative sera tenue de refuser de délivrer l’autorisation sollicitée[4], même si le plan local d’urbanisme prévoit le contraire. Le seul moyen, dans ce cas, pour le demandeur d’obtenir gain de cause consistera à soulever l’illégalité du plan de prévention. Cette illégalité pourra notamment être soulevée si par exemple :

– Après l’enquête publique, d’importantes modifications ont été apportées au plan de prévention[5]. Ainsi en est-il en cas de changement de zonage d’une parcelle[6] ;

– L’inconstructibilité de la parcelle n’est pas justifiée ou repose sur des erreurs[7].

 

C – La possibilité d’édifier de nouvelles constructions en zone inondable

Si le plan de prévention des risques d’inondation ne rend pas une zone inconstructible, le maire ne saurait de fait refuser de délivrer le permis de construire sollicité sur cette zone, même si cette dernière est exposé à un niveau de risque très élevé.

Ainsi ce ne n’est pas parce qu’une parcelle est située en zone inondable par le plan de prévention des risques d’inondation que tout projet de construction doit y être interdit.

Le maire ne peut s’opposer à un projet de construction que s’il établit la réalité du risque invoqué, laquelle doit s’apprécier d’après les circonstances propres à chaque espèce (nature et importance du projet de construction, mesures prévues pour faire face au risque, localisation du terrain, etc.). Dès lors que le projet tient compte du risque d’inondation et permet d’assurer la sécurité des occupants, des riverains et des biens, le maire sera tenu de délivrer l’autorisation requise.

Ce n’est que si le projet ne comporte pas, ou pas suffisamment, de mesure pour prévenir et lutter contre le risque d’inondation que le maire pourra valablement s’opposer à la demande de permis de construire.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un maire avait illégalement refusé de délivrer un permis de construire pour réaliser une maison d’habitation en zone inondable, dans la mesure où le projet était conçu pour éviter tout risque d’inondation. En l’espèce, le demandeur avait prévu d’édifier sur pilotis la maison projetée afin que le premier niveau habitable soit situé à une cote de 1 mètre supérieure à celle de la marée centennale[8].

Le plan de prévention des d’inondation doit être annexé au plan local d’urbanisme. Il n’a cependant pas à être intégré au règlement de ce plan[9]. Mais ce dernier ne doit pas entrer en contradiction avec les prescriptions qu’il contient car, en tout état de cause, celles contenues dans le plan de prévention des risques d’inondation primeront sur celles contenues dans le plan local d’urbanisme.

 

II – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les documents d’urbanisme locaux : le plan local d’urbanisme

Les plans locaux d’urbanisme ont, en autres, pour objet d’établir les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’un groupement de commune[10].

A ce titre, ils peuvent interdire ou soumettre à des conditions spéciales les constructions situées dans des zones inondables[11].

Dans de telles zones, le plan local d’urbanisme pourra ainsi obliger les constructions à prévoir des pièces de survie, limiter l’emprise au sol des constructions pour éviter une trop grande imperméabilisation des terrains, interdire la réalisation des remblais pour ne faire obstacle au libre écoulement des eaux, etc.

L’existence d’un risque d’inondation ne peut en revanche justifier à elle seule le classement d’un terrain en zone naturelle[12]. A la différence d’une zone urbaine où les terrains sont en principe constructibles, ceux situés en zone naturelle sont en principe inconstructibles. Par conséquent, un terrain situé en zone urbaine ne peut être classé en secteur inconstructible que si le risque d’inondation auquel il est exposé est d’une certaine importance.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un plan local d’urbanisme ne pouvait classer un terrain en zone inconstructible simplement parce qu’il était situé dans une zone d’aléa limité d’un plan de prévention des risques de mouvement de terrain, lequel au demeurant n’interdisait pas les constructions sur cette zone[13].

Le fait qu’un terrain ne soit pas considéré comme inconstructible par le plan de prévention des risques d’inondation ou le plan local d’urbanisme ne fait, pour autant, pas obstacle à ce que le maire refuse, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de délivrer le permis de construire sollicité si celui-ci est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

 

III – L’examen de la demande de permis de construire d’après le règlement national d’urbanisme : l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme

Le règlement national d’urbanisme détermine les règles de constructibilité applicables sur un terrain non couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques d’inondation. Certaines de ses dispositions sont toutefois d’ordre public, c’est-à-dire qu’elles s’appliquent même en présence d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

C’est le cas de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Cet article précise qu’un permis de construire peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations.

A ce titre, l’existence d’un risque d’inondation peut être de nature à faire obstacle à la délivrance d’un permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme[14]

C’est sur la base de cet article que les permis de construire sont en principe refusés lorsqu’un terrain n’est pas rendu inconstructible par un plan de prévention des risques d’inondation ou un plan local d’urbanisme.

Les dispositions de cet article peuvent donc, tout d’abord, s’appliquer dans l’hypothèse où un terrain ne serait couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques d’inondation[15].

Les dispositions de cet article peuvent, ensuite, s’appliquer dans les territoires couverts par un plan local d’urbanisme et/ou un plan de prévention des risques des risques d’inondation.

Ainsi, si les particularités de la situation l’exigent, le maire pourra, en plus des conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan de prévention des risques naturels ou le plan local d’urbanisme, subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à d’autres prescriptions spéciales[16].

A titre d’exemple, dans une zone où le risque d’inondation était considéré comme très élevé par le plan de prévention des risques d’inondation, un permis de construire a été annulé car le projet ne comportait pas suffisamment de mesure pour prévenir et lutter contre un tel risque. En l’espèce, les mesures destinées à l’évacuation des eaux pluviales ont été jugées insuffisantes[17].

De même, si à la suite d’une catastrophe naturelle majeure (comme la tempête Xynthia), il s’avère que les prescriptions contenues dans le plan de prévention des risques d’inondation sont insuffisantes ou ne sont plus adaptées aux dangers susceptibles de se produire, le maire pourra refuser de délivrer le permis sollicité sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme[18].

Surtout, le maire pourra, si les risques d’atteinte à la sécurité publique le justifie, refuser de délivrer un permis de construire, alors même que le plan de prévention des risques et/ou le plan local d’urbanisme n’auraient pas classé le terrain d’assiette du projet en zone à risque ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables[19].

A titre d’exemple, alors même que les immeubles à construire n’étaient pas situés en zone inondable, il a été jugé qu’un maire avait valablement pu refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif qu’une partie du terrain d’assiette du projet (là où allaient se situer plusieurs places de parking et des terrasses installées au niveau du sol) serait située en zone inondable[20].

Toutefois, et comme il a déjà dit, le simple fait qu’un terrain soit situé dans une zone inondable ne saurait justifier à lui seul le refus de permis de construire. Ce n’est que si, au regard des circonstances de l’espèce, la réalité du risque est avéré que le maire devra refuser de délivrer le permis sollicité.

En ce sens, il a été jugé que pouvait être autorisée la construction d’une maison à usage d’habitation située dont la majeure partie du terrain d’assiette sera située zone à risque élevé et moyen d’inondation, dès lors que la construction projetée sera édifiée sur une zone non inondable de ce terrain et qu’il sera en outre prévu un bassin de régulation des eaux pluviales, dont le volume sera calculé en fonction des surfaces imperméabilisées[21].

 

IV – Les documents de planification

 

A – Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux est un document de planification qui fixe pour chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques les orientations ayant pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. A ce titre, il doit veiller à définir les orientations permettant la prévention des inondations[22].

Ces orientations sont ensuite définies et détaillées de manières plus précise, pour chaque sous bassin ou pour un groupement de sous-bassins, dans les schémas d’aménagement et de gestion des eaux[23].

Les schémas de cohérence territoriale[24], les plans locaux d’urbanisme, les plans de prévention des risques d’inondation[25] et les plans de gestion des risques d’inondation[26] doivent être compatibles avec les orientations contenues dans les SDAGE et SAGE. Un secteur ouvert à l’urbanisation par un arrêté préfectoral a ainsi été annulé car il compromettait les objectifs établis par un SDAGE[27].

 

B – Le Plan de gestion des risques d’inondation

Le plan de gestion des risques d’inondation couvre, à l’échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, les territoires dans lesquels il existe un risque important d’inondation ayant des conséquences de portée nationale[28].

Ces plans doivent définir les grands objectifs destinés à réduire les conséquences négatives des inondations. A ce titre, ils comprennent des mesures destinées à réduire la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, à travers notamment le développement d’un mode durable d’occupation et d’exploitation des sols et une maîtrise de l’urbanisation.

Le plan de gestion des risques d’inondation doit être compatible avec les objectifs du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux.

En revanche, les schémas de cohérence territoriale[29], les plans locaux d’urbanisme [30] et les plans de prévention des risques d’inondation[31] doivent être compatibles avec les objectifs de gestion des risques d’inondation définis par le plan de gestion des risques d’inondation. Leur incompatibilité avec ce dernier pourrait dès lors entraîner l’annulation du permis de construire, sur le fondement de l’exception d’illégalité, si celui-ci a été délivré sur la base d’un document d’urbanisme qui aurait méconnu les objectifs poursuivis par ce plan.

 

C – Le Schéma de cohérence territoriale

 Le schéma de cohérence territoriale est un document d’urbanisme et de planification mis en place à l’échelle de plusieurs communes[32].

Il a pour objet de définir les orientations générales d’aménagement et de développement du territoire qu’il couvre au regard notamment de la prévention des risques.

A ce titre, il doit déterminer les objectifs poursuivis en matière de protection des espaces naturels et de développement de l’urbanisation en tenant compte des risques d’inondation. 

A ce titre, le schéma de cohérence territoriale doit être compatible avec les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux et les plans de gestion des risques d’inondation[33] qui lui est applicable.

En revanche, certains documents d’urbanisme, comme les plans locaux d’urbanisme, et certaines autorisations, comme les autorisations d’exploitation commerciale, doivent être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale auquel ils sont soumis[34]. Leur incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale pourrait dès lors entraîner l’annulation du permis de construire, sur le fondement de l’exception d’illégalité, si celui-ci a été délivré sur la base d’un document d’urbanisme incompatible avec ce schéma.

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[1] Article L. 562-1 du code de l’environnement.

[2] CE., 3 déc. 2001, S.C.I. des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910.

[3] Article L. 562-1, II, 2° du code de l’environnement.

[4] CAA Lyon, 27 septembre 2016, n° 15LY00107.

[5] CAA Douai, 1re ch., 17 sept. 2009, n° 07DA01896.

[6] CAA Bordeaux, 5 e ch., 29 nov. 2011, n° 10BX02191.

[7] CAA Marseille 12 janvier 2016, n°14MA02489.

[8] CAA Nantes, 12 juin 2015, n°14NT00977.

[9] CE, 14 mars 2003, n° 235421.

[10] Articles L. 151-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[11] Article R. 151-31 du code de l’urbanisme.

[12] CAA Nancy, 23 janvier 2014, 13NC00298.

[13] CAA Marseille, 19 oct. 2006, n° 03MA01967.

[14] CE, 7 févr. 2003, n° 193908.

[15] CE, 16 févr. 2007, n° 276363

[16] CE, 4 mai 2011, n° 321357.

[17] CAA Douai, 23 janvier 2014, n° 12DA01201   .

[18] CAA Bordeaux, 4 octobre 2016, n°14BX03630.  

[19] CE, 15 févr. 2016, n° 389103.

[20] CE, 15 févr. 2016, n° 389103.

[21] CAA Marseille, 29 octobre 2015, n°13MA02511.

[22] Article L. 212-1 du code de l’environnement.

[23] Article L. 212-3 du code de l’environnement.

[24] Article L. 131-1 du code de l’urbanisme

[25] Article L. 212-1, XI du code de l’environnement

[26] Article L. 566-7 du code de l’environnement

[27] CAA Lyon, 1re ch., 3 mai 2005, n° 99LY01983

[28] Article L. 566-7 du code de l’environnement.

[29] Article L. 131-1 du code de l’urbanisme

[30] Article L. 131-7 du code de l’urbanisme.

[31] Article L. 562-1 du code de l’environnement

[32] Articles L. 141-1 et suivants du code de l’urbanisme

[33] Article L. 131-1 du code de l’urbanisme.

[34] Article L. 142-1 du code de l’urbanisme.

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