7 Nov 2022

Certificat d’urbanisme et permis de construire

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Le certificat d’urbanisme précède souvent la demande de permis de construire ou l’achat d’un terrain. Mais qu’est qu’un certificat d’urbanisme et qu’implique-t-il ? C’est l’objet de la présente étude.

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Le certificat d’urbanisme est un document d’information qui précise, de manière complète et fiable, les règles de constructibilité applicables sur une parcelle. Il garantit aussi à son titulaire un droit à voir sa demande de permis de construire (ou de toute autre autorisation d’urbanisme) examinée au regard des règles, et des seules règles, qu’il mentionne.

C’est du moins l’idée que l’on se fait du certificat d’urbanisme.

Mais en droit la réalité est plus nuancée. Le certificat d’urbanisme a une portée limitée. Il faut par suite prendre garde à ne pas se fier uniquement au certificat d’urbanisme lorsque l’on achète un terrain ou lorsque l’on désire construire car l’on peut très vite déchanter. Un terrain peut très bien être inconstructible ou le devenir malgré les mentions contraires figurant dans le certificat d’urbanisme.

L’objet de la présente note sera d’étudier les principales règles applicables aux certificats d’urbanisme et les conséquences qu’elles peuvent avoir sur les demandes de permis de construire (et sur les autres autorisations d’urbanisme).

 

Qu’est-ce qu’un certificat d’urbanisme ?

Le certificat d’urbanisme est un document de renseignement qui a pour objet d’indiquer les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain[1].

Le certificat d’urbanisme ne constitue toutefois pas une autorisation d’urbanisme[2]. Il ne remplace donc pas le permis de construire, d’aménager ou la déclaration préalable lorsque les travaux projetés entrent dans le champ d’application de l’une de ces autorisations.

Ainsi, même si un certificat d’urbanisme indique qu’un projet de construction est réalisable, le constructeur sera malgré tout tenu de déposer, selon la nature de son projet, une demande de permis de construire, d’aménager ou une déclaration préalable.

 

À quoi sert le certificat d’urbanisme ?

Tout d’abord, le certificat d’urbanisme est un document qui regroupe toutes les règles du droit de l’urbanisme applicables sur un terrain (selon sa localisation, par rapport au règlement national d’urbanisme, au PLU, au PPRN, aux dispositions de la loi Littoral ou de la loi Montagne, etc.).

Il délivre en d’autres termes au propriétaire du terrain concerné ou à toute personne intéressée par ce terrain (comme un futur acquéreur) une information complète et garantie sur les normes applicables.

Il permet ainsi concrètement de savoir, par exemple, si le terrain objet de la demande est ou non constructible ou si le projet que l’on souhaite réaliser sur ce terrain est ou non possible.

Le certificat d’urbanisme peut dès lors constituer une étape préalable avant le dépôt d’un permis de construire ou l’achat d’un terrain.

Par ailleurs, pendant sa durée de validité (18 mois en principe), le certificat d’urbanisme permet de cristalliser les règles d’urbanisme applicables à la date de sa délivrance. Il donne droit au demandeur du permis de construire la possibilité d’invoquer les règles contenues dans le certificat qu’il a obtenu.

Ainsi, une demande de permis de construire déposée durant la période de validité du certificat d’urbanisme pourra être examinée, si le demandeur le souhaite, au regard des règles d’urbanisme applicables à la date de délivrance de ce certificat. Cette cristallisation des règles prévaut même si ces règles ont dans l’intervalle évoluées et sont devenues moins favorables ou plus contraignantes pour le demandeur.

L’autorité administrative ne peut donc pas s’opposer à la délivrance d’un permis de construire au motif par exemple que le terrain d’assiette du projet serait devenu inconstructible, car classé en espace boisé à conserver, dès lors que ce classement est intervenu postérieurement à la délivrance du certificat d’urbanisme[3].

 

Quelles sont les limites du certificat d’urbanisme ?

La portée des certificats d’urbanisme est toutefois limitée.

En effet, les informations figurant dans le certificat d’urbanisme peuvent ne pas être opposables à l’autorité administrative. Cette dernière peut en d’autres termes refuser d’appliquer les règles ou les informations mentionnées dans le certificat d’urbanisme. Elle peut dès lors refuser de faire droit à une demande de permis de construire malgré ce qu’indiquait le certificat d’urbanisme délivré.

Cette absence d’opposabilité peut se produire dans deux hypothèses.

Tout d’abord, lorsque le motif de refus est lié la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En effet, un permis de construire peut toujours être refusé pour un tel motif, aussi bien s’il existait à la date à laquelle le certificat d’urbanisme a été délivré que postérieurement à sa délivrance.

Ensuite, lorsque le certificat d’urbanisme comporte des informations erronées ou des mentions incomplètes. Celles-ci sont, en effet, sans conséquence sur la demande de permis de construire[4].

Cela peut être le cas lorsque le certificat fait une application erronée d’une règle de droit, en considérant par exemple un terrain comme constructible alors qu’il ne l’est pas.

Ainsi, un certificat d’urbanisme qui aurait déclaré à tort qu’un terrain serait constructible, en méconnaissance des dispositions d’un PPRN ou de la loi Littoral, n’implique pas la délivrance d’un permis de construire[5].

Cela peut aussi être le cas lorsque le certificat d’urbanisme se fonde sur des dispositions illégales.

Ainsi, un certificat d’urbanisme qui aurait déclaré qu’un terrain serait constructible, en application des prescriptions d’un PLU entachées d’illégalité, n’implique pas la délivrance d’un permis de construire[6].

Cela est enfin le cas lorsque le certificat d’urbanisme contient des informations incomplètes.

Ainsi en est-il lorsque le certificat d’urbanisme a omis de mentionner la possibilité pour l’autorité administrative de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire.

Cette omission sera sans conséquence pour l’autorité administrative qui pourra toujours prononcer le sursis à statuer à la demande de permis de construire, notamment si le PLU fait l’objet d’une révision[7].

Et à l’expiration du délai de sursis à statuer, l’autorité administrative pourra faire application du nouveau PLU si ce dernier est entré en vigueur[8].

Dans le même sens, si avant que ne puisse être prononcé le sursis à statuer, le nouveau PLU entre en vigueur, les dispositions issues de ce nouveau PLU seront applicables à la demande de permis de construire[9].

 

Quelle est la différence entre le certificat d’urbanisme opérationnel et le certificat d’urbanisme d’information ?

Il existe deux catégories de certificat d’urbanisme[10].

Tout d’abord, le certificat d’urbanisme d’information. Celui-ci doit fournir une information globale sur la situation juridique du terrain au regard du droit de l’urbanisme.

Bien qu’informatif, le certificat doit être précis et tirer les conséquences des règles applicables. Partant, le certificat ne doit pas se borner à mentionner que les dispositions de la loi Littoral sont applicables sur le terrain objet de la demande, il doit également préciser si ces dispositions rendent ou non le terrain inconstructibles[11].

Ensuite, le certificat d’urbanisme opérationnel. Comme le certificat d’urbanisme d’information, il doit fournir une information globale sur la situation juridique du terrain. Mais en outre, il doit préciser si le terrain peut être utilisé pour la réalisation du projet de construction annexé à la demande de certificat d’urbanisme. Enfin, il doit préciser l’état des équipements publics existants ou prévus.

 

Comment s’obtient le certificat d’urbanisme ?

La demande de certificat d’urbanisme peut être formulée aussi bien par le propriétaire du terrain concerné que par une autre personne (un acquéreur potentiel, un notaire, etc.) sans lien avec ce terrain[12]. 

Elle doit être adressée au maire de la commune dans laquelle le terrain est situé[13].

Pour les demandes de certificat d’urbanisme d’information, l’autorité administrative dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer, à compter de la réception de la demande[14].

Pour les demandes de certificat d’urbanisme opérationnels, ce délai est de deux mois[15]. La décision peut par ailleurs être assortie de prescriptions[16].

A l’issue de ce délai, d’un ou de deux mois suivant la nature de la demande, le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite.

Mais la portée de ce certificat tacite sera limitée.

Il n’aura comme effet que de cristalliser les règles de droit applicables à la date de son édiction[17].

Le certificat tacite n’emportera donc pas validation tacite du projet de construction figurant dans la demande de certificat d’urbanisme opérationnel.

 

Le certificat d’urbanisme est-il cessible ?

Les droits que confèrent le certificat d’urbanisme et les informations qu’il contient ne sont pas réservées à la personne qui a présenté la demande de certificat.

Le certificat d’urbanisme revêt un caractère réel et non personnel. Ces éléments s’attachent au terrain et au projet et non à la personne qui a demandé le certificat d’urbanisme[18].

Toute personne peut en conséquence invoquer les informations figurant dans le certificat d’urbanisme.

 

Quelle est la durée de validité du certificat d’urbanisme ?

La durée de validité d’un certificat d’urbanisme est de dix-huit mois[19].

Cette durée peut être prorogée par périodes d’une année sur demande présentée deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité, si les règles d’urbanisme applicables au terrain n’ont pas changé[20].

A ce titre, l’adoption, la révision ou la modification du PLU couvrant le territoire dans lequel se situe le terrain constitue un changement dans les règles d’urbanisme pouvant justifier le refus de prorogation du certificat d’urbanisme[21].

 

Quelles sont les conséquences d’un certificat d’urbanisme illégal ?

Comme on l’a dit, un certificat d’urbanisme illégal ne confère pas de droits acquis[22]. De sorte qu’il ne saurait avoir pour effet de justifier la délivrance d’un permis de construire en méconnaissance des dispositions légalement applicables à la date du certificat.

Pour autant, cette illégalité n’est pas sans conséquence pour l’autorité administrative.

En effet, l’autorité administrative qui a délivré un certificat d’urbanisme illégal peut voir sa responsabilité engagée et être condamnée à indemniser la personne qui a subi un préjudice du fait de cette illégalité.

Cette action en responsabilité peut être formée par le vendeur du terrain. Cela peut être le cas si à cause du certificat litigieux il a vendu son terrain à un prix inférieur à sa valeur, en raison d’une erreur sur les possibilités de construction[23].

Cette action peut aussi être formée par l’acquéreur du terrain. Cela peut être le cas si à cause du certificat litigieux il a acheté le terrain à un prix supérieur à sa valeur ou pour réaliser une construction qu’il ne peut finalement pas réaliser.

A ce titre, tous les préjudices subis en lien direct avec le certificat d’urbanisme peuvent ouvrir droit à réparation, tels que :

– la diminution de la valeur vénale du bien ;

– les frais de notaire indument versés en raison de l’estimation erronée de la valeur du bien ;

– les frais d’architecte et les frais divers liés à la préparation et au dépôt d’une demande de permis de construire ;

– le préjudice moral ;

– l’indemnité liée à l’immobilisation du capital.

Le montant des indemnités peut dès lors être très important.

A titre d’exemple, la commune de Porto-Vecchio a été condamnée à indemniser des requérants qui avaient acheté un terrain sur cette commune parce que le certificat d’urbanisme déclarait qu’il était constructible. Mais dès lors que ce terrain a été déclaré inconstructible, elle a été condamnée à leur verser la somme de 722 085,78 euros liée à la perte de la valeur vénale du terrain (le préjudice résultant de la différence entre le coût d’acquisition du terrain et sa valeur réelle après prise en compte de son caractère inconstructible). Elle a aussi été condamné à leur verser 13 952 euros au titre notamment des frais d’architecte et des troubles dans les conditions d’existence[24].

Dans le même sens, la commune de Chens-sur-Léman a été condamnée à verser à un acheteur la somme de 847 440 euros parce qu’elle lui avait indiqué à tort dans un certificat d’urbanisme que le terrain qu’il s’apprêtait à acheter était constructible[25].

En revanche, des préjudices qui ne sont pas directement liés à l’illégalité du certificat d’urbanisme ne peuvent ouvrir droit à réparation. C’est notamment le cas en ce qui concerne le bénéfice qu’aurait pu être retiré de la construction envisagée. Le juge considère que cette perte de bénéfice ne trouve pas son origine directe dans l’illégalité du certificat d’urbanisme lui-même mais dans l’illégalité du projet de construction[26].

Mais comme dans toute matière, la faute de la victime peut conduire à exonérer totalement ou partiellement la responsabilité de l’autorité administrative.

Cette faute est en général retenue lorsque la victime a la qualité de professionnelle de l’immobilier (lequel est tenu d’avoir une vigilance particulière).

Ainsi, lorsque celle-ci réclame une indemnité liée à l’achat d’un terrain qui s’est finalement avéré inconstructible, le juge peut considérer qu’elle a aussi commis une faute (une imprudence) de nature à atténuer la responsabilité de l’administration, en ne conditionnant pas cet achat à l’obtention d’un permis de construire[27]. Cette faute peut aussi être retenue lorsque les caractéristiques objectives d’un terrain et ses particularités ne pouvaient être ignorées de la victime, professionnelle de l’immobilier[28].

 

Peut-on contester un certificat d’urbanisme ?

Le certificat d’urbanisme peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif[29].

Il peut être en principe contesté aussi bien par la personne qui en a fait la demande que par un tiers qui aurait intérêt à obtenir son annulation.

Toutefois, l’annulation d’un certificat d’urbanisme opérationnel négatif (qui déclare le projet non réalisable) n’a pas pour effet de rendre son titulaire destinataire d’un certificat positif[30]. Une telle annulation impliquera simplement le réexamen de la demande.

 

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Pour aller plus loin :

Permis de construire et sursis à statuer

Comment contester un plan local d’urbanisme ?

Permis de construire et Loi littoral

Permis de construire et zone agricole

Permis de construire et zone inondable

Permis de construire et risques naturels

 

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[1] Article L. 410-1 du code de l’urbanisme

[2] CE, 28 janvier 1981, n° 17245

[3] CE, 23 novembre 1994, n° 135215

[4] CE, 4 novembre 1994, n° 102929 – CE, 22 janvier 2010, n° 312425

[5] CAA Bordeaux, 15 février 2022, n° 18BX01930 – CAA Nantes, 22 mars 2022 n° 20NT02749

[6] CAA Marseille, 5 mars 2018, n° 16MA03054 – CE, 18 février 2018, n° 414233

[7] CE, 3 avril 2014, n° 362735

[8] CE, 11 octobre 2017, n° 401878

[9] CE, 18 décembre 2017, n° 380438

[10] Article L. 410-1 du code de l’urbanisme

[11] CE, 26 juillet 2018, n° 408149

[12] Article R. 410-1 du code de l’urbanisme

[13] Article R. 410-3 du code de l’urbanisme

[14] Article R. 410-9 du code de l’urbanisme

[15] Article R. 410-10 du code de l’urbanisme

[16] Article R. 410-14 du code de l’urbanisme

[17] Article R. 410-12 du code de l’urbanisme

[18] CE, 15 décembre 2015, n° 374026

[19] Article L. 410-1 du code de l’urbanisme

[20] Article R. 410-17 du code de l’urbanisme

[21] CE, 5 février 2020, n° 426573

[22] CE, 22 janvier 2010, n° 312425

[23] CE, 24 juin 1988, n° 63019

[24] CAA Marseille, 2 mai 2022, n° 21MA00404

[25] CAA Lyon, 9 novembre 2021, n° 20LY00389

[26] CE, 7 mai 2007, n° 282311

[27] CE, 26 juillet 2018, n° 408149

[28] CE, 7 mai 2007, n° 282311

[29] CE, 6 juin 2012, n° 329123

[30] CAA Lyon, 31 mai 2022, n° 20LY00585

1 Juin 2022

Contester un permis de construire : Réponses à dix questions pratiques

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Lorsqu’on souhaite contester un permis de construire, on peut se trouver face à des questions d’ordre pratique, tout aussi importante que celles portant sur la légalité même du permis de construire.

C’est l’occasion de répondre aux dix questions les plus pertinentes en la matière.

 

1 – Où se procurer le dossier de permis de construire ?

L’arrêté de permis de construire et le dossier de permis de construire peuvent être consultés en mairie (dans la commune où se situe le projet objet du permis de construire). Il est également possible d’en demander une copie. La mairie ne peut pas refuser cette demande. En cas de refus de sa part, il est conseillé d’adresser la demande par lettre recommandée avec accusé de réception.

Précisons toutefois que ce n’est qu’une fois l’arrêté de permis de construire signé que celui-ci ainsi que le dossier de permis de construire peuvent être communiqués.

NB : Il est impératif d’obtenir l’arrêté de permis de construire pour le contester devant le tribunal administratif. Sans la production de cet arrêté, le tribunal rejettera le recours formé contre le permis de construire pour irrecevabilité.

 

2 – Quel est le délai pour contester un permis de construire ?

Le délai pour former un recours contre un permis de construire est de deux mois à compter de l’affichage du panneau de permis de construire sur le terrain d’assiette du projet.

La preuve de cet affichage incombe au bénéficiaire du permis de construire. En l’absence d’une telle preuve le délai de recours ne saurait avoir commencé.

En tout état de cause, même en l’absence d’affichage du panneau de permis de construire, l’action en vue de l’annulation du permis de construire devra être formé dans un délai maximum de six mois à compter de l’achèvement de la construction.

Il n’existe en revanche pas de délai pour demander le retrait (et non pas l’annulation) d’un permis de construire obtenu frauduleusement. Un permis de construire illégal n’est pas forcément un permis obtenu par fraude. Il y a fraude lorsque le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l’administration sur la réalité de son projet ou sur sa qualité, dans le but d’obtenir son permis de construire ou d’échapper à l’application d’une règle d’urbanisme.

La demande de retrait d’un permis de construire obtenu frauduleusement est formée devant l’autorité administrative qui a pris la décision. Si celle-ci refuse de procéder au retrait, un recours en annulation pourra être formé contre cette décision de refus de retrait (et non pas contre le permis de construire). Il reviendra alors au juge, si la fraude est établie, de vérifier que l’appréciation de l’autorité administrative sur l’opportunité de procéder ou non au retrait n’est pas entachée d’erreur manifeste.

 

3 – Qui peut contester un permis de construire ?

Toute personne physique ou morale disposant d’un intérêt à agir peut contester un permis de construire.

L’intérêt à agir est le motif qui conduit le requérant à demander à la juridiction l’annulation du permis de construire. Cet intérêt à agir n’est retenu que si le requérant établi que le permis de construire attaqué est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe (comme une perte d’ensoleillement ou une gêne paysagère). Pour les associations, l’intérêt à agir sera retenu si le permis de construire contrevient à son objet social et entre dans son champ d’action géographique

Un particulier, une société, un syndicat de copropriétaire ou une association peuvent ainsi contester un permis de construire.

Les entités dépourvues de la personnalité juridique, que l’on trouve sous le nom générique de groupement ou de collectif, ne peuvent en revanche pas former de recours en leur nom propre.

 

4 – Quelle est la différence entre un recours gracieux et un recours contentieux ?

Il est possible de contester un permis de construire de deux façons.

Tout d’abord, il est possible de contester l’arrêté de permis de construire en formant un recours gracieux. C’est le recours par lequel le requérant s’adresse directement à l’auteur qui a délivré l’arrêté de permis de construire (en général le maire de la commune) pour lui demander de revoir sa position et de procéder au retrait de son arrêté.

L’auteur de l’arrêté de permis de construire dispose d’un délai de deux mois pour répondre au recours gracieux. En l’absence de réponse de sa part dans ce délai, son silence vaut décision implicite de rejet.

Le recours gracieux permet de proroger le délai de recours contentieux. Ainsi, en cas de rejet express ou implicite de son recours gracieux, le requérant aura la possibilité de saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux contre le permis de construire dans un délai de deux mois à compter de ce rejet.

NB : L’arrêté de permis de construire ne peut être retiré que sous un délai de trois mois à compter de sa notification à son bénéficiaire (cette date de notification peut être différente de la date d’affichage du panneau de permis de construire sur le terrain par le bénéficiaire.). Passé ce délai, il ne peut plus être retiré, même si un recours gracieux est formé. Dans ce genre de situation, le recours gracieux permet simplement de proroger le délai de recours contentieux devant le tribunal administratif.

Ensuite, il est possible de contester le permis de construire en formant un recours contentieux. C’est le recours qui est formé devant le tribunal administratif pour demander l’annulation du permis de construire.

Le tribunal administratif peut être soit saisi dans le délai de deux mois suivant l’affichage du panneau de permis de construire sur le terrain soit dans le délai de deux mois suivant le rejet implicite ou explicite du recours gracieux.

 

5 -Quelle forme doit prendre le recours contre un permis de construire ?

Pour le recours gracieux, le formalisme est très souple. Aucune condition particulière n’est exigée.  Ce recours peut être formé par lettre ou courriel (pourvu que sa réception par l’autorité administrative soit établie). Il doit simplement contenir les noms et prénoms et domiciles des requérants et les motifs pour lesquels le retrait du permis de construire est demandé. Et il doit bien évidemment être signé.

Pour le recours contentieux, le formalisme demeure souple avec cependant quelques exigences supplémentaires.

Ce recours doit être formée par une lettre (qui sera dénommée recours en annulation) envoyée au tribunal administratif, dans le ressort duquel à son siège l’autorité qui a pris l’arrêté de permis de construire. Il doit contenir les noms et prénoms et domiciles des parties et l’exposé des faits et des moyens de droit pour lesquels il est demandé au juge de prononcer l’annulation du permis de construire. Et il doit bien évidemment être signé.

Le recours peut être adressé au tribunal par courrier ou par l’application Telecours citoyen (https://citoyens.telerecours.fr/#/authentication).

 

6 – Le recours à un avocat est-il obligatoire pour contester un permis de construire ?

Que ce soit pour former un recours gracieux ou un recours contentieux devant le tribunal administratif, le recours à un avocat n’est pas obligatoire. Mais son assistance est vivement recommandée pour contester efficacement et valablement la légalité du permis de construire.

En revanche, le recours à un avocat est obligatoire devant la cour administrative d’appel, pour l’appel, et le Conseil d’Etat, pour la cassation.

 

7 – Le recours contre un permis de construire suspend il son exécution ?

Le permis de construire est exécutoire dès qu’il a été notifié à son bénéficiaire.

Par conséquent, le bénéficiaire du permis de construire peut démarrer ses travaux dès que l’arrêté de permis de construire lui a été notifié.

L’introduction d’un recours contre le permis de construire, qu’il soit gracieux ou contentieux, ne suspend pas son exécution (dans les faits toutefois, la plupart des constructeurs attendent que leur permis de construire soit devenu définitif et purgé de tout recours avant de le mettre en œuvre).

La suspension de l’exécution du permis de construire ne peut intervenir que sur décision du juge, dans le cadre d’un référé suspension.

 

8 – Quel est le délai de jugement dans le cadre d’un recours contre un permis de construire ?

Le délai de jugement d’un recours contre un permis de construire dépend notamment de la complexité de l’affaire et de la juridiction concernée (selon qu’elle est surchargée ou non). Mais en général ce délai est compris entre douze et vingt-quatre mois devant les tribunaux et cours d’appel. Devant le Conseil d’État, ce délai est compris entre dix-huit et trente-six mois.

En revanche, s’agissant des recours contre les permis de construire portant sur un immeuble de plus de deux logements ou contre les permis d’aménager portant sur un lotissement, le tribunal et la cour d’appel doivent en principe statuer dans un délai de dix mois. Ce délai n’est pas applicable devant le Conseil d’État.

 

9 – Quels sont les principaux pièges à éviter devant le tribunal administratif lorsqu’on forme un recours en annulation contre un permis de construire ?

Pour éviter que son recours contre le permis de construire ne soit rejeté pour irrecevabilité, c’est-à-dire sans examen au fond, ou qu’il ne soit analysé au regard que de certain des moyens soulevés, le requérant doit veiller à respecter quatre règles procédurales.

En premier lieu, le requérant devra veiller à notifier son recours contentieux au bénéficiaire du permis de construire et à l’auteur de l’acte attaqué. S’il forme au préalable un recours gracieux, il devra veiller à le notifier au bénéficiaire du permis de construire.

En deuxième lieu, le requérant devra veiller à annexer à sa requête, à peine d’irrecevabilité de celle-ci, l’arrêté de permis de construire et son titre de propriété ou son bail. Si le requérant est une association, le recours devra comprendre les statuts de celle-ci et le récépissé attestant de sa déclaration en préfecture. En pratique, il faut également y joindre toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige.

En troisième lieu, le requérant devra veiller à justifier précisément son intérêt à agir, en n’hésitant pas à produire des plans, photos et croquis, pour établir l’impact de la construction sur les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. Et s’il s’agit d’une association, il devra veiller à expliquer précisément pourquoi le permis attaqué entre dans son objet social et son champ d’action géographique.

En quatrième lieu, le requérant devra bien prendre en considération le fait qu’il ne pourra pas invoquer de moyens nouveaux relevant d’une cause juridique distincte postérieurement à l’expiration du délai de recours. Dans le même sens, il doit prendre en compte le fait qu’il ne pourra plus invoquer de moyens nouveaux ni former un référé suspension passé un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense.

 

10 – Que peut ont obtenir en cas de succès de son recours contre le permis de construire et que risque t’on en cas de rejet de son recours ?

Si le juge estime que l’arrêté de permis de construire est entaché d’illégalité, il prononcera son annulation. Toutefois, le permis de construire peut échapper à l’annulation s’il est susceptible d’être régularisé par un permis de construire modificatif. Ainsi, lorsqu’une régularisation est possible, le juge doit, dans un premier temps, ne prononcer qu’une annulation partielle du permis de construire ou surseoir à statuer pour inviter le bénéficiaire du permis à demander un permis de construire modificatif (ou dénommé permis de régularisation).

En cas de rejet de sa demande d’annulation du permis de construire, le requérant peut être condamné à verser aux parties adverses, à savoir l’auteur du permis de construire (en général la commune) et le bénéficiaire du permis de construire une somme comprise en général entre 500 € et 2 000 € au titre des frais irrépétibles.

De plus, si le tribunal considère que le recours tendant à demander l’annulation du permis de construire est abusif, il peut condamner le requérant à une amende qui peut s’élever à la somme de 10 000 €. Il peut aussi le condamner à indemniser le bénéficiaire du permis de construire pour le préjudice subi.

Contester un permis de construire

 

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Pour aller plus loin :

Dix règles à connaître avant de contester un permis de construire ?

Comment former un recours contre un permis de construire ?

Permis de construire et fraude

Permis de construire et recours abusif

La régularisation des permis de construire

13 Avr 2022

Permis de construire et zone agricole

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Est-il permis de construire en zone agricole ? Et dans l’affirmative à quelles conditions ?

Les parcelles situées en zone agricole ont pour vocation d’être affectées à des activités agricoles. Toute activité ou construction non liée à une activité agricole n’est donc pas possible.

Il existe toutefois quelques exceptions à ce principe, permettant ainsi d’obtenir des permis de construire pour réaliser des constructions, même à destination d’habitation, en zone agricole.

Ces exceptions dépendent principalement du plan local d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune (1) ou, à défaut d’un tel plan, du règlement national d’urbanisme (2). La notion de zone agricole n’est d’ailleurs pas la même en présence d’un PLU ou du RNU. En tout état de cause, à défaut d’entrer dans l’une de ces exceptions, il n’est pas possible de construire en zone agricole, sauf s’il s’agit de reconstruire un bâtiment détruit ou démoli (3).

Enfin, précisons que la proximité d’un terrain par rapport à une zone agricole peut entrainer son inconstructibilité. En effet, en présence de certaines exploitations agricoles, des distances d’éloignement doivent être respectées (4).

Le sujet des permis de construire portant sur des constructions à destination d’habitation en zone agricole est celui qui pose le plus de problème et d’interrogation compte tenu des enjeux qu’il représente. Nous nous attarderons donc davantage sur cela.

 

1- Les communes soumises à un PLU

 

Le PLU (ou le PLUi – plan local d’urbanisme intercommunal) doit classer le territoire de la commune qu’il couvre en quatre zones : les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestiers.

Les zones agricoles couvrent en principe les secteurs de la commune qui sont destinées à une activité agricole.

Il n’est donc pas possible de réaliser des constructions en zone agricole.

Des exceptions sont néanmoins prévues pour les constructions agricoles et les équipements collectifs (1.1).

S’agissant des constructions à destination d’habitation, il existe également quelques exceptions (1.2). 

Mais ces exceptions ne peuvent être mises en œuvre que si elles sont expressément prévues et autorisées par le PLU[1]. Il ne s’agit que d’une possibilité, si bien que même les bâtiments agricoles peuvent être interdites en zone agricole[2].

 

1.1- Les constructions agricoles et les équipements collectifs

En premier lieu, et fort logiquement, le PLU peut autoriser en zone agricole toute construction nécessaire à une activité agricole[3].

Pour éviter tout risque de fraude, l’autorité administrative doit vérifier que la demande de permis de construire est bien liée à une exploitation agricole.

La seule affiliation à la mutualité sociale agricole ou le simple exercice d’une activité agricole à titre accessoire par le demandeur du permis de construire ne sauraient dès lors suffire[4].

Plus encore, les constructions nécessaires à une exploitation agricole ne doivent pas être confondues avec celles destinées à des activités de loisirs ou de commerce.

Un abri à chevaux ne peut ainsi être autorisé s’il est réalisé par un particulier amateur d’équitation à titre de loisirs[5]. Cet abri ne peut être considéré comme une construction nécessaire à une exploitation agricole.

Dans le même sens, un permis de construire pour la création d’une salle de réception et de dégustation dans un domaine viticole ne peut être autorisé car une telle salle, destinée à accueillir une activité commerciale et culturelle, ne présente pas de lien nécessaire avec l’exploitation vinicole du domaine[6].

Pour autant, des constructions et installations à usage agricole peuvent aussi servir à d’autres activités à titre accessoire. Il est par conséquent possible d’installer des panneaux photovoltaïques sur la toiture d’une serre pour réaliser une activité de production d’énergie[7].

En deuxième lieu, le PLU peut autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs [8].

Il n’y a pas véritablement de définition de ces constructions et installations. Il appartient au PLU de chaque commune de définir et d’énumérer les constructions relevant de cette catégorie.

A titre d’exemple, peuvent être considérés comme un équipement collectif un centre culturel[9], une usine d’incinération[10], un parc éolien[11] ou des panneaux photovoltaïques[12].

En revanche, la construction d’un commerce n’est pas considérée comme un équipement collectif[13].

Néanmoins, un équipement collectif ne peut être implanté en zone agricole que s’il est compatible avec l’exercice d’une activité agricole.

Pour ce faire, il y a lieu de vérifier que le projet permettra bien l’exercice d’une activité agricole significative sur son terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée ou auraient vocation à s’y développer[14].

Un permis de construire pour l’implantation d’un parc photovoltaïque sur des prairies d’élevage a été jugé compatible avec l’exercice d’une activité agricole dès lors que ce projet avait pris en compte les caractéristiques de l’élevage en surélevant la hauteur sous les panneaux[15].

A l’inverse, a été jugé illégal un projet de parc photovoltaïque sur vingt-six hectares, dès lors qu’il devait entrainer en parallèle la suppression de vingt-six hectares de culture céréalière. L’activité de substitution prévue par le projet, une jachère mellifère destinée à l’apiculture, n’a pas été regardée comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée[16].

 

1.2- Les constructions à destination d’habitation

1.2.1- Les habitations liées à une activité agricole

 

Lorsqu’un PLU autorise en zone agricole la réalisation de constructions nécessaires à une activité agricole, il est également possible d’y réaliser des constructions à usage d’habitation.

Celles-ci peuvent en effet être assimilées à des constructions nécessaires à une exploitation agricole.

Mais il faudra pour ce faire établir que l’habitation en cause sera liée et nécessaire à une activité agricole. Il appartiendra en somme au demandeur du permis de construire d’établir que l’activité agricole nécessite sa présence (ou celle de ses ouvriers par exemple[17]) rapprochée et permanente.

Le lien de nécessité s’apprécie entre, d’une part, la nature et le fonctionnement des activités de l’exploitation agricole, et d’autre part, la destination de la construction projetée. Il dépend des circonstances propres à chaque affaire.

Un permis de construire pour la construction d’une maison destinée à loger l’exploitant d’un élevage d’ovins et de caprins a ainsi été jugée légal[18]. Dans le même sens, a été jugé légal un bâtiment destiné à héberger les salariés d’une exploitation agricole[19].

A l’inverse, a été jugé illégal un permis de construire portant sur la construction d’un gite rural au sein d’une exploitation agricole. Un tel projet n’a pas été considéré comme nécessaire à une exploitation agricole, quand bien même les ressources procurées par ce gite auraient été utiles, voire indispensables, à l’équilibre économique de l’exploitation[20].

Dans le même sens, a été jugé illégal le projet de construction d’une maison destinée à loger l’exploitant d’une activité d’hélicicole dès lors notamment que le logement de l’exploitant était déjà situé à moins de 10 km de l’exploitation et que rien ne justifiait une présence plus rapprochée de celui-ci[21].

 

1.2.2- Les bâtiments d’habitation existants

 

En zone agricole, les constructions existantes à destination d’habitation peuvent faire l’objet d’extensions ou d’annexes, dès lors qu’elles ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site[22].

Il appartient ensuite au PLU d’autoriser ou non ces travaux. Et en cas d’autorisation, de préciser la zone d’implantation et les conditions de hauteur, d’emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère agricole de la zone[23].

L’extension consiste en un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci. L’extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement), et doit présenter un lien physique et fonctionnel avec la construction existante[24].

Une annexe est une construction secondaire, de dimensions réduites et inférieures à la construction principale, qui apporte un complément aux fonctionnalités de la construction principale[25].

Ainsi, une piscine découverte peut être regardée, eu égard à sa destination, comme une extension d’une construction d’habitation existante si elle est située à proximité immédiate de celle-ci et forme avec elle un même ensemble architectural[26].

 

1.2.3- Le changement de destination des constructions existantes

 

En zone agricole, les constructions existantes peuvent faire l’objet d’un changement de destination[27].

Elles peuvent donc être transformées en habitation, de sorte qu’une grange existante peut être transformée en maison.

Deux conditions sont nécessaires cependant.

Tout d’abord, ce changement de destination doit être autorisé par le PLU. Et en cas d’autorisation, il appartiendra au PLU de désigner spécifiquement les bâtiments pouvant faire l’objet d’un tel changement.

Ensuite, la demande de changement de destination doit obtenir l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers. Ce changement ne doit en outre pas être de nature à compromettre l’activité agricole ou la qualité paysagère du site.

 

1.2.4- Les secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL)

 

Le règlement du PLU peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones agricoles des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) dans lesquels peuvent être autorisées des constructions à destination d’habitation[28].

La création d’un STECAL doit être justifiée par la volonté de favoriser l’entretien du bâti ou la construction de bâtiments non strictement liés à une activité agricole, dans l’intérêt de la vocation agricole des lieux environnants.

Cela peut être le cas lorsque la commune, dans un objectif de pérennisation de l’activité agricole sur son territoire, autorise la création de STECAL en vue de permettre aux agriculteurs de construire leurs habitations à proximité de leurs exploitations[29].

De plus, pour être légal, le PLU doit préciser les règles relatives à la hauteur et à la densité des constructions autorisées dans les STECAL, afin d’assurer leur insertion dans leur environnement[30].

 

2- Les communes soumises au RNU

 

Lorsqu’une commune n’est pas couverte par un document d’urbanisme, ce sont les prescriptions du Règlement national d’urbanisme (RNU) qui s’appliquent. Selon le RNU, il n’est possible de construire que dans les parties urbanisées de la commune (2.1). Mais il existe quelques dérogations permettant aussi de réaliser des constructions dans les parties non urbanisées de la commune (2.2).

 

            2.1- Les constructions situées dans les parties urbanisées de la commune

 

Dans les communes soumises au RNU, les constructions (aussi bien d’habitation que de commerce ou de bureau, etc.) ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune[31], c’est-à-dire dans les parties du territoire qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions[32].

En dehors de ces parties, il faut considérer que l’on est plutôt en zone naturelle ou agricole.

Pour apprécier si un projet est situé dans la partie urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d’accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l’urbanisation, ainsi que de l’existence de coupures d’urbanisation, qu’elles soient naturelles ou artificielles[33].

A titre d’exemple, ont été considérés comme situé en dehors d’une partie urbanisée :

– Un projet devant s’implanter sur un terrain situé à la sortie d’une agglomération au sein d’un vaste espace de parcelles ayant une vocation agricole et qui ne comprenait que deux habitations [34].

– Un projet situé dans un secteur composé de terrains essentiellement non bâtis et s’ouvrant à l’est et au nord sur des secteurs à vocation naturelle ou agricole et ne comportant dans sa partie ouest qu’un ensemble de sept parcelles bâties[35].

– Un projet de construction d’une maison située dans un vaste secteur naturel et agricole où seulement six maisons d’habitation et une exploitation agricole étaient implantées à proximité[36].

A l’inverse ont été considérés comme situé au sein d’une partie urbanisée :

– Un projet situé à environ cinq cents mètres du centre bourg et qui s’insérait le long d’une route départementale en continuité avec d’autres constructions et qui était situé à proximité d’un équipement public[37].

– Un terrain contigu à huit parcelles bâties situées sur sa partie est. De plus cet ensemble de construction était desservi par la voirie et les réseaux d’eau et d’électricité et disposait d’une borne de lutte contre l’incendie[38].

– Un projet situé en limite nord d’un bourg, entouré à l’est et au nord par des parcelles restées à l’état naturel mais bordé sur ses côtés sud-ouest et sud par des terrains bâtis inclus dans une zone comportant un nombre important de construction[39].

 

            2.2- Les constructions situées en dehors des parties urbanisées de la commune

 

En dehors des parties urbanisées de la commune, il n’est possible d’édifier des constructions que dans quatre hypothèses.

 

2.2.1- Les travaux sur les constructions existantes

 

La première hypothèse concerne les travaux sur les constructions existantes (y compris donc d’habitation). Celles-ci peuvent faire l’objet d’un changement de destination, de travaux d’adaptation, de réfection ou d’extension.

Mais l’extension ne doit pas être assimilée à une opération de reconstruction.

Ainsi, un projet de transformation d’une porcherie en gite a été refusé car il a n’a pas été considéré comme une extension. Dans cette affaire, le projet prévoyait une augmentation de la surface habitable de 18 %, mais aussi l’élargissement des ouvertures existantes et la modification du volume, de l’aspect et des matériaux de la toiture[40].

 

2.2.2- Les bâtiments nouveaux à destination d’habitation

La deuxième hypothèse concerne bâtiments nouveaux à destination d’habitation.

En premier lieu, une telle construction peut être autorisée si elle se situe à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales

Le bénéfice de cette exception n’est pas réservé aux cas dans lesquels le périmètre constitué par les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole serait clos. Il peut aussi valoir pour les cas où les bâtiments nouveaux seraient implantés dans un espace entouré de bâtiments agricoles suffisamment rapprochés pour pouvoir être regardés comme délimitant, même sans clôture ou fermeture, un périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole[41].

En second lieu, une telle construction peut être autorisée si elle est justifiée par un intérêt communal et qu’elle est donc autorisée par une délibération motivée du conseil municipal. Il peut en être ainsi lorsque la délibération vise à éviter une diminution de la population communale, à condition que cette diminution soit établie[42].

 

2.2.3- Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et à des équipements collectifs

 

La troisième hypothèse concerne les constructions agricoles et les équipements collectifs. Tout comme dans les zones classées agricoles par les PLU, il est possible en dehors des espaces urbanisés, de construire tout bâtiment lié à une activité agricole et tout bâtiment nécessaire à des équipements collectifs.  

A ce titre, il est aussi possible de réaliser des constructions à usage d’habitation si elles sont liées et nécessaires à une activité agricole. Ce critère est apprécié de la même manière que pour les habitations liées à une activité agricole dans le cadre du PLU[43].

 

2.2.4- Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées

 

La quatrième hypothèse concerne les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Ces dernières peuvent être autorisées en dehors des espaces urbanisés.

Tel peut être le cas d’une dépendance d’un aérodrome[44] ou d’une hutte de chasse qui comprend une salle de tir[45].

Il en va différemment d’un projet de construction d’une discothèque[46] ou d’un atelier de réparation automobiles[47] qui ne sont pas jugés incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

 

3- La possibilité de reconstruire des bâtiments détruits ou démolis

 

Même située en zone agricole (au sens du PLU ou au sens de parties urbanisées de la commune selon le RNU), une habitation (ou toute autre construction) peut être reconstruite si elle a été détruite ou démolie[48].

Cette reconstruction n’est toutefois possible que si quatre conditions sont remplies :

1- La destruction ou la démolition doit avoir moins de dix ans ;

2- Le bâtiment doit avoir été construit régulièrement, c’est-à-dire conformément en principe à un permis de construire ;

3- Le PLU ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles applicable ne doit pas prévoir de dispositions interdisant la reconstruction à l’identique. Dans le même sens, la reconstruction peut être refusée si elle est de nature à exposer à un risque certain et prévisible ses occupants[49] ;

4-La reconstruction doit être strictement identique au bâtiment démoli ou détruit. Il ne doit donc pas y avoir de modification de l’emprise ou des volumes initiaux[50].

 

4- Le respect des distances d’implantation par rapport à certaines exploitations agricoles

 

Certaines exploitations agricoles sont soumises à des exigences d’éloignement par rapport aux habitations. Ces dernières, par effet de réciprocité, doivent aussi respecter ces distances[51]. Dans le même sens, et plus généralement, les constructions peuvent être refusées pour des motifs de salubrité publique en raison de leur proximité avec certaines exploitations agricoles[52].

Le permis de construire sollicité peut ainsi être refusé ou annulé en cas de proximité avec une exploitation agricole[53]. En revanche, ces règles de distance n’ont n’a pas lieu d’être respectées si le bâtiment en cause n’abrite aucune activité d’élevage[54] ou s’il a été irrégulièrement édifié[55].

Un permis de construire pour la réalisation de deux maisons d’habitation a, de ce chef, été jugé illégal dès lors que ces deux maisons devaient s’implanter à moins de cinquante mètres d’un bâtiment destiné à l’élevage de bovin. Or, le règlement sanitaire départemental imposait une distance d’éloignement de cinquante mètres[56].

Autre exemple, un projet de lotissement a été annulé eu égard à l’importance des nuisances olfactives qu’étaient susceptibles de ressentir les futurs occupants de ce lotissement du fait de la présence à trois cents mètres d’un important élevage porcin et à deux cents mètres d’une unité de méthanisation de lisiers de porc[57] .

Des dérogations sont autorisées si des spécificités locales le justifient. Mais la simple circonstance que le terrain d’assiette du projet de construction soit situé en zone constructible n’est pas suffisante pour établir une telle spécificité[58].

Il est aussi possible de déroger, en principe, à cette interdiction si les parties (l’exploitant et le constructeur) en sont d’accord, à travers la mise en place d’une servitude grevant les immeubles concernés par la dérogation.

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Pour aller plus loin :

Comment contester un PLU ?

 

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[1] Rép. min. n° 91182 : JOAN Q, 19 janvier 2016 p. 559

[2] CAA Lyon, 27 avril 2010, n° 08LY00340

[3] Articles R. 151-23 et L. 151-11 du code de l’urbanisme

[4] CE, 4 décembre 2013, n° 362639

[5] Rep min 5550 : JOAN Q 20 novembre 2012, p. 6771

[6] CAA Marseille, 25 janvier 2022, n° 19MA03569

[7] CE, 12 juillet 2019, n° 422542

[8] Article L. 151-11 du code de l’urbanisme

[9] CE, 15 février 1993, n° 131087

[10] CE, 23 décembre 1988, n° 82863

[11] CE, 27 octobre 2011, n° 334637

[12] CAA Nantes, 22 décembre 2017, n° 16NT01068

[13] CE, 23 novembre 2005, n° 262105

[14] CE, 8 février 2017, 395464

[15] CAA Bordeaux, 15 mars 2018, n° 16BX02223

[16] CE, 31 juillet 2019, n° 418739

[17] CE, 14 mai 1986, n° 56622

[18] CAA Bordeaux, 17 décembre 2021, n° 19BX02911

[19] Rép. min. n° 06496 : JO Sénat, 8 août 2013, p. 2373

[20] CE, 14 février 2007, n° 282398

[21] CAA Marseille, 8 février 2022, n° 9MA03635

[22] Article R. 151-23 du code de l’urbanisme

[23] Article L. 152-12 du code de l’urbanisme

[24] Lexique national d’urbanisme

[25] Lexique national d’urbanisme

[26] CE, 15 avril 2016, n° 389045

[27] Article L. 151-11 du code de l’urbanisme

[28] Article L. 151-13 du code de l’urbanisme

[29] CAA Bordeaux, 18 décembre 2018, n° 17BX00301

[30] CAA Nantes, 17 janvier 2014, n° 12NT01588

[31] Article L. 111-3 du code de l’urbanisme

[32] CE, 29 mars 2017, n° 393730

[33] CAA Marseille, 29 mars 2021, n° 20MA01877

[34] CAA Douai, 29 décembre 2020, n° 19DA02095

[35] CAA Marseille, 18 décembre 2020, n° 19MA04328

[36] CAA Bordeaux, 29 octobre 2019, n° 18BX00373

[37] CAA Lyon, 15 janvier 2021, n° 19LY00674

[38] CAA Nancy, 30 mars 2017, n° 16NC02119

[39] CAA Bordeaux, 3 novembre 2020, n° 18BX04048

[40] CAA Douai, 10 septembre 2015, n° 14DA01253

[41] CE, 29 mai 2019, n° 419921

[42] CAA Marseille, 26 mars 2018, n° 16MA03206

[43] CAA Douai, 23 janvier 2014, n° 12DA00836

[44] CE, 9 mars 2009, n° 296538

[45] CE, 6 mars 2015, n° 380378

[46] CE, 2 février 1996, n° 138448

[47] CAA Bordeaux, 1er mars 2016, n° 14BX00332

[48] Article L. 111-15 du code de l’urbanisme

[49] CE, 23 février 2005, n° 271270

[50] Rép. min. n° 90267 : JOAN Q, 21 déc. 2010, p. 13741

[51] Article L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime

[52] CE, 16 juillet 2014, n° 356643

[53] CAA Bordeaux, 20 octobre 2008, n° 07BX00171 – CAA Douai, 26 juin 2014, n° 13DA00576

[54] CAA Nancy, 26 novembre 2009, n° 08NC01362

[55] CAA Lyon, 14 juin 2011, n° 09LY02243

[56] CAA Bordeaux, 22 décembre 2020, n° 19BX00793

[57] CAA Nantes, 31 août 2010, n° 09NT01899

[58] CAA Nancy, 3 novembre 2016, n° 16NC00405

6 Jan 2022

Dix règles à connaitre avant de contester un permis de construire

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Avant de contester un permis de construire, le requérant doit notamment connaitre un certain nombre de règles procédurales encadrant aussi bien la recevabilité de son recours que celles relatives aux conditions d’annulation du permis de construire. Dans le cas contraire, il pourrait voir sa requête rejetée ou être frustrée de la décision rendue. 

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Le contentieux des permis de construire s’est considérablement complexifié ces dernières années avec l’apparition d’un grand nombre de règle procédurale pour sécuriser le plus possible les permis délivrés et pour lutter contre les recours abusifs. On ne peut contester un permis de construire sans connaître ces règles.

Nous présenterons ainsi les dix principales règles à connaître avant de former un recours contre un permis de construire.

 

1. Le délai pour contester un permis de construire

 

Le délai de recours contentieux contre un permis de construire, accordé tacitement ou expressément, est de deux mois pour les tiers (on entend par tiers les personnes autres que le préfet, l’auteur et le titulaire du permis de construire).

Ce délai commence à courir à compter du premier jour de l’affichage sur le terrain du panneau du permis de construire[1].

Cependant, pour être régulier, ce panneau doit être visible de l’extérieur[2]. Il doit aussi, et obligatoirement, mentionner un certain nombre d’information (comme la hauteur de la construction projetée[3] ou les modalités d’exercice du recours[4]).

Le non-respect de ce formalisme fait en principe obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux[5].

Mais, une erreur sur les caractéristiques de la construction projetée ne peut faire obstacle au déclenchement du délai de recours que dans le cas où cette erreur serait de nature à empêcher les tiers d’apprécier l’importance et la consistance du projet[6]. Il en est ainsi si la mention de la hauteur fait défaut ou si elle est affectée d’une erreur substantielle [7].

En tout état de cause, même si les mentions figurant sur le panneau d’affichage seraient erronées ou insuffisantes, sauf circonstance particulière, le délai de recours ne saurait excéder un an[8].

Enfin, aucun recours contre un permis de construire n’est en principe recevable à l’expiration d’un délai de six mois à compter de l’achèvement de la construction[9].

 

2. L’intérêt à agir

 

Un tiers ne peut contester un permis de construire que s’il dispose d’un intérêt lui donnant qualité pour agir.

Pour le tiers autre qu’une association, cet intérêt à agir sera retenu s’il établit que le projet de construction est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe[10].

Le juge apprécie souverainement l’intérêt à agir en fonction des particularités propres à chaque affaire, c’est-à-dire en fonction des caractéristiques du bien du tiers, du projet de construction et de la configuration des lieux en cause.

Sans être exhaustif, on peut relever que l’atteinte peut être caractérisée par la perte d’ensoleillement, la perte d’une vue (terrestre ou maritime) la perte de la valeur vénale de son bien, des risques de pollution (sonore, visuelle, chimique, etc), des risques d’inondation, d’incendie ou d’accident (routier ou de chantier), etc.

Le tiers doit ainsi préciser en quoi le projet attaqué est de nature à lui poser un problème[11].

Eu égard à sa situation particulière, le tiers qui est un voisin immédiat au projet de construction justifie en principe d’un intérêt à agir[12]. Il n’a en quelque sorte pas besoin d’établir que le projet attaqué serait susceptible de lui causer un préjudice dès lors que cela relève de l’évidence au regard des pièces produites.

Ainsi, un voisin immédiat s’est vu reconnaître un intérêt à agir contre un permis de construire portant sur la construction d’un simple garage et l’aménagement d’une rampe d’accès alors même que les atteintes invoquées manquaient de certitude[13].

Mais pour les autres tiers, qui ne sont pas des voisins immédiats, ils doivent caractériser l’atteinte invoquée.

A titre d’exemple l’intérêt à agir a été reconnu :

  • Pour un tiers qui possédait un simple terrain nu se trouvant à 150 mètres du terrain d’assiette du projet litigieux. Dans cette affaire, aucune construction ne séparait les deux terrains. De plus la construction autorisée allait être de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance du bien du tiers en ce qu’elle allait altérer la qualité d’un site essentiellement naturel[14].
  • Pour un tiers dont la propriété, qui n’était pas située à proximité immédiate du terrain d’assiette du projet, dès lors qu’il était démontré que le projet de construction était susceptible d’altérer la vue entièrement dégagée dont il disposait sur une partie de sa parcelle et qu’il était aussi susceptible d’avoir pour effet de diminuer l’ensoleillement et la luminosité de son terrain[15].

A l’inverse, l’intérêt à agir n’a pas été reconnu :

  • Pour un tiers qui souhaitait contester un projet de station de conversion électrique situé à plus de 700 mètres de son habitation. Compte tenu de cette distance, le simple fait que ce projet allait être visible depuis l’habitation de ce tiers n’a pas été jugé suffisant pour caractériser une dégradation du paysage ou une pollution visuelle[16].
  • Pour des tiers qui souhaitaient contester un ensemble commercial de 5 800 m² situé à 150 et 200 mètres de leurs propriétés. Dans cette affaire, les tiers se bornaient à faire valoir la proximité de leurs propriétés et les nuisances susceptibles d’être causées par le projet, sans apporter d’éléments suffisamment précis de nature à établir qu’il en serait résulté une atteinte directe aux conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leurs propriétés, sur lesquelles ils n’avaient apporté aucune précision[17].

Enfin, pour le tiers qui serait une association, son intérêt à agir devra être apprécié en considération de son objet social et de son champ d’action géographique[18].

 

3. La date d’appréciation de l’intérêt à agir

 

En principe l’intérêt pour agir contre un permis de construire s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Ainsi, la location ou l’achat (ou promesse de vente) d’un bien à proximité du projet litigieux même avant la date d’obtention du permis de construire ne pourra conférer au tiers un intérêt à agir contre le permis en question. Il faudra en effet être locataire ou propriétaire (ou signataire d’une promesse de vente) du bien avant le dépôt en mairie de la demande de permis de construire[19].

De plus, pour justifier cet intérêt à agir, le tiers devra joindre à sa requête, à peine d’irrecevabilité de celle-ci, son titre de propriété, son bail ou sa promesse de vente[20].  L’irrecevabilité ne pourra toutefois être prononcée, en cas d’omission de cette pièce, que si au préalable le requérant a été invité à régulariser sa requête en produisant la pièce requise[21].

S’agissant d’une association, elle ne sera recevable à former un recours contre un permis de construire que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire[22]. Et le recours de l’association devra, à peine d’irrecevabilité, être accompagné des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

 

4. La notification du recours

 

Le requérant est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire du permis de construire. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours[23].

De même, l’auteur d’un recours administratif, c’est-à-dire d’un recours gracieux ou hiérarchique, est tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement.

Toutefois, en l’absence de panneau d’affichage du permis de construire ou si cet affichage omet de mentionner cette obligation, la requête ne pourra pas être déclarée irrecevable[24].

 

5. Le délai de cristallisation de la cause et des moyens juridiques

 

Le requérant a toujours la possibilité de soulever de nouveaux moyens postérieurement au dépôt de son recours.  Mais ce principe connait deux exceptions.

En premier lieu, il ne pourra pas invoquer de moyens nouveaux relevant d’une cause juridique distincte postérieurement à l’expiration du délai de recours. Le requérant a ainsi intérêt à soulever dès le départ, dans son recours, aussi bien des moyens de légalité interne qu’externe[25].

En second lieu, il ne pourra plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense[26], que ce mémoire émane de l’auteur de l’acte attaqué ou du titulaire du permis de construire[27].

 

6. Le délai pour former un référé suspension

 

Le pétitionnaire lorsqu’il obtient son permis de construire attend en général que celui-ci ait acquis un caractère définitif et qu’il soit purgé de tout recours avant de démarrer les travaux.

Mais cette attente ne constitue nullement une obligation.

En effet, un permis de construire est exécutoire dès qu’il a été notifié à son bénéficiaire.

Précisons également que, sauf certaines hypothèses, une construction édifiée conformément à un permis de construire ne peut faire l’objet d’une démolition, même si le permis de construire en cause a ensuite fait l’objet d’une annulation[28].

Ainsi, pour obtenir la suspension de l’exécution du permis de construire et éviter le démarrage des travaux, qui pourrait ensuite priver l’annulation du permis de construire de tout effet, il faut introduire, en parallèle au recours en annulation, un référé suspension.

Le référé suspension peut être formé à tout moment après l’introduction du recours en annulation[29]. Toutefois ce principe connaît quelques exceptions. La plus importante est le fait que passé un délai de deux mois après la communication du premier mémoire en défense produit dans le cadre du recours en annulation, le référé suspension ne pourra plus être formé [30].

 

7. Les moyens invocables

 

Sur le fond, seuls les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme peuvent entrainer l’annulation d’un permis de construire[31].

 Les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation du permis de construire ne sont pas les mêmes que les atteintes invoquées par le tiers pour justifier de son intérêt à agir. Les atteintes susceptibles de justifier d’un intérêt à agir permettent au tiers d’accéder au prétoire du juge. Les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme permettent d’obtenir l’annulation du permis de construire.

Un permis de construire ne peut ainsi être considéré comme illégal que s’il est contraire par exemple au plan local d’urbanisme, au règlement national d’urbanisme, au plan de prévention des risques naturels, aux dispositions de la loi Littoral…

En revanche, un permis de construire ne peut, en principe, être considéré comme illégal s’il est contraire par exemple à un règlement de copropriété[32], aux règles techniques de construction (règles d’incendie ou de ventilation[33]) ou aux règles générales d’accessibilité notamment aux personnes handicapées[34].

Précisons enfin qu’un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la réalisation d’une construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. Le permis de construire n’autorise en d’autres termes que la réalisation d’un scénario tel que présenté par le pétitionnaire lors du dépôt de son dossier.

Ainsi, la circonstance que ces plans pourraient ne pas être respectés ou que la construction risquerait d’être ultérieurement transformée, n’est pas par elle-même, sauf le cas de fraude, de nature à affecter la légalité du permis[35]. Le non-respect des prescriptions du permis de construire est un problème lié à son exécution et qui fait l’objet de sanctions spécifiques[36].

 

8. La régularisation du permis de construire illégal

 

Même entaché d’illégalité, un permis de construire peut échapper à l’annulation s’il est susceptible d’être régularisé par un permis de construire modificatif.

Lorsqu’une régularisation est possible, le juge est même tenu de ne pas prononcer une annulation pure et simple du permis de construire. Il doit, dans un premier temps, ne prononcer qu’une annulation partielle du permis de construire ou surseoir à statuer pour inviter le pétitionnaire à demander un permis de construire modificatif (ou dénommé permis de régularisation)[37].

L’annulation partielle consiste à n’annuler que la partie du permis de construire entachée d’illégalité. Le titulaire du permis de construire est ainsi toujours en droit de réaliser son projet de construction. Mais si cette annulation nécessite de revoir le projet de construction, par exemple en cas méconnaissance des règles relatives à l’implantation en limite séparative, il devra au préalable corriger l’illégalité liée à cette méconnaissance.

Quant au sursis à statuer, il permet au juge de suspendre sa décision pour une durée limitée afin que dans cet intervalle le titulaire du permis de construire puisse, dans la mesure du possible, régulariser son autorisation. En cas de régularisation, le juge constatera que le permis est purgé de l’illégalité qui l’affectait et rejettera en conséquence la demande d’annulation de celui-ci.

Ces deux procédures visent à éviter, chaque fois que cela est possible, une annulation pure et simple qui serait inutile et frustrant aussi bien pour le pétitionnaire que le requérant. Si une régularisation est possible, une annulation pure et simple n’aurait que des effets platoniques puisque le pétitionnaire pourrait déposer une nouvelle demande de permis de construire ultérieurement.

Ainsi, un permis construire modificatif sollicité dans le cadre d’une régularisation judiciaire peut être délivré même s’il a pour effet de revoir l’économie générale du projet. Il ne doit néanmoins pas lui apporter un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même[38].

De même, un permis de régularisation entaché d’illégalité, peut lui aussi faire l’objet d’une régularisation si l’illégalité qui l’affecte est susceptible d’être régularisé[39].

Enfin, l’obtention d’un permis de régularisation peut intervenir même si la construction est achevée.

Rappelons et insistons néanmoins : même régularisable en théorie, la régularisation du permis de construire n’est jamais acquise. Soit parce que les conditions nécessitant sa régularisation s’avèreront difficile voire impossible à mettre en œuvre (pour des raisons techniques ou économiques par exemple) soit parce que la régularisation proposée par le pétitionnaire est illégale. 

Par conséquent, le permis modificatif, qui est aussi susceptible de recours, pourra toujours être attaqué et être déclaré illégal.

En revanche, il existe deux hypothèses dans lesquelles où même s’il est régularisable, le permis de construire sera purement et simplement annulé par le juge.

En premier lieu, c’est lorsque la demande de permis de construire porte sur une construction existante mais qu’elle n’a pas fait état des travaux qui auraient été réalisés sans autorisation sur cette construction. Cette omission empêchera la régularisation du permis de construire qui serait entaché d’illégalité. Il appartiendra ainsi au pétitionnaire de déposer une nouvelle demande de permis de construire incluant l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation[40].

En deuxième lieu, c’est lorsque le permis de construire a été obtenu frauduleusement. En cas d’annulation ou de retrait de ce permis de construire, il appartiendra au pétitionnaire, de déposer une nouvelle demande de permis de construire présentant sincèrement son projet de construction[41].

 

9. Les risques en cas de recours abusif

 

En principe, un recours est abusif dans le cas où est caractérisé, de la part de l’auteur du recours, une intention malicieuse, une mauvaise foi, ou l’existence d’une erreur grossière équipollente au dol. 

Il est possible d’engager la responsabilité civile de l’auteur d’un recours contre un permis de construire qui serait abusif. Cette action peut être formée par toute personne qui aurait subi un dommage du fait de ce recours. Il peut ainsi s’agir du titulaire du permis de construire mais aussi par exemple du promettant qui verrait la vente de son terrain retardée ou compromise.

L’engagement de la responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire se fait en principe devant le juge civil. Mais le titulaire du permis de construire a aussi la possibilité de saisir le juge administratif pour qu’il examine sa demande en même temps que le recours contre son permis de construire[42].

Cependant, les condamnations sont rares car le caractère abusif n’est en général pas retenu par le juge. Et même lorsque le recours serait jugé abusif et qu’il y aurait condamnation (ce qui est encore plus rare) le montant de l’indemnité alloué au pétitionnaire demeure modeste.

En effet, dès lors que le requérant dispose d’un intérêt à agir contre le permis de construire, son recours n’est pas reconnu par le juge comme étant abusif[43]. Il peut même en être ainsi si la requête est irrecevable[44] ou si les moyens soulevés ne sont pas fondés[45]. Et a fortiori, si le juge fait droit à la demande d’annulation, même partiellement, le caractère abusif ne sera bien évidemment pas retenu[46].

Ainsi, pour retenir le caractère abusif d’un recours formé par une association le juge s’est appuyé sur plusieurs considérations. D’une part sur le fait que le recours était entaché par de nombreuses irrecevabilités dont l’une était fondée sur l’absence d’intérêt à agir. D’autre part sur le fait que cette association avait déjà vu sa demande d’annulation d’un permis accordé au même pétitionnaire être rejetée pour irrecevabilité par le passé[47]. Et bien que son recours ait été jugé abusif, cette association n’a été condamnée à verser au pétitionnaire que la somme de 3 000 euros.

Plus rare encore, le requérant, auteur d’un recours contre un permis de construire, peut voir sa responsabilité engagée sur le plan pénal sur le fondement des délits d’escroquerie et de tentative d’escroquerie.

Deux conditions doivent pour cela être remplies. Tout d’abord, le recours contre le permis de construire doit être abusif. Ensuite, ce recours doit avoir été engagé pour l’obtention d’un bien, d’un service ou d’un acte.

Ainsi, a notamment été condamnée à six mois d’emprisonnement avec sursis, une personne qui s’était portée acquéreur d’un appartement sans intention de mener cet achat à terme. La promesse d’achat avait été signée dans le seul but d’engager un recours contre un permis de construire pour ensuite contraindre le titulaire du permis de construire à transiger[48].

Mentionnons enfin un cas exceptionnel : la condamnation d’un gérant de société à trois ans d’emprisonnement, 45 000 euros d’euros d’amende et 3, 4 millions d’euros de dommages et intérêts. Mais la lourdeur de cette condamnation s’explique par le fait que ce gérant avait déposé de 2010 à 2015 plus de dix-neuf recours contre des permis de construire sur tout le territoire de la commune de Marseille pour ensuite les retirer en échange de contreparties financières. Le retrait de ces recours lui avait permis d’obtenir 2, 2 millions d’euros[49]. On est donc très loin, dans cette espèce, du particulier qui attaque un permis de construire pour l’édification d’un immeuble en face de sa propriété.

 

10. La transaction et la médiation

 

L’adage selon lequel « un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès » peut trouver à s’appliquer dans le contentieux des permis de construire. Le délai du procès et son issue incertaine peuvent inciter les parties, lorsque la situation le permet, à tenter de trouver une solution amiable à leur litige.

On évoquera, à ce titre, deux procédures qui font l’objet d’un encadrement juridique.

En premier lieu, il s’agit de la transaction. Dans ce contrat, souvent, le tiers s’engage à se désister de son recours contre le permis de construire ou à ne pas introduire de recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature par le titulaire du permis de construire.

Pour être valable, la transaction devra faire l’objet d’un enregistrement au service de la publicité foncière[50].  

En deuxième lieu, les parties ou le juge ont la possibilité de proposer une médiation. Il s’agira ainsi pour les parties de trouver une solution amiable à leur litige à travers l’intervention d’un médiateur. 

Les parties peuvent ainsi demander une médiation même en cours d’instance, c’est-à-dire après l’introduction du recours contre le permis de construire.

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Pour aller plus loin :

Contester un permis de construire : Réponses à dix questions pratiques

Comment former un recours contre un permis de construire ?

Permis de construire et fraude

Permis de construire et recours abusif

La régularisation des permis de construire

 

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[1] Article R.600-2 du code de l’urbanisme

[2] Article R. 424-15 du code de l’urbanisme

[3] Article A. 424-16 du code de l’urbanisme

[4] Article A. 424-17 du code de l’urbanisme

[5] CE, 6 juillet 2012, n° 339883 – CE, 1er juillet 2010, n° 330702

[6] CE, 6 juillet 2012, n° 339883

[7] CE, 25 février 2019, n° 416610

[8] CE, 9 novembre 2018, n° 409872

[9] Article R. 600-3 du code de l’urbanisme

[10] Article L.600-1-2 du code de l’urbanisme

[11] CE, 10 juin 2015, n° 386121

[12] CE, 13 avril 2016, n° 389798

[13] CE, 5 février 2021, n° 439618

[14] CAA Nantes, 3 juillet 2020, n° 19NT01926

[15] CE, 20 février 2019, n° 420745

[16] CE, 10 juin 2015, n° 386121

[17] CE, 27 janvier 2020, n° 423529

[18] CE, 5 novembre 2004, n° 264819

[19] Article L.600-1-3 du code de l’urbanisme

[20] Article R.600-4 du code de l’urbanisme

[21] CE, 3 juillet 2020, n° 424293

[22] Article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme

[23] Article R. 600-1 du code de l’urbanisme

[24] CE, 31 mars 2021, n° 443876

[25] CE, 20 février 1953, n° 9772

[26] Article R.600-5 du code de l’urbanisme

[27] CE, 20 octobre 2021, n° 445731

[28] Article L. 480-13 du code de l’urbanisme

[29] CE, 6 octobre 2021, n° 445733

[30] Article L. 600-3 du code de l’urbanisme

[31] Article L. 421-6 du code de l’urbanisme

[32] CE, 23 octobre 2020, n° 425457

[33] CE, 20 septembre 1991, n° 84291

[34] CE, 9 juillet 2018 n° 411206

[35] CE, 13 novembre 1992, n° 110878

[36] Articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme

[37] CE, avis n° 438318 du 2 octobre 2020

[38] CE, avis n° 438318 du 2 octobre 2020

[39] CE, 17 mars 2021, n° 436073

[40] CE, 6 octobre 2021, n° 442182

[41] CAA Lyon, 12 octobre 2021, n° 20LY03430

[42] Article L. 600-7 du code de l’urbanisme

[43] CAA Lyon, 8 juillet 2021, n° 19LY02928 – CAA Marseille, 12 octobre 2021, n° 20MA04636

[44] CAA Lyon, 23 juin 2020, n° 19LY03532

[45] CAA Nantes, 24 janvier 2020, n° 18NT04551

[46] CAA Nantes, 16 mars 2021, n° 20NT02238

[47] CAA Versailles, 3 octobre 2019, n° 18VE01741

[48] Cass. crim., 15-09-2021, n° 20-80.239

[49] https://www.francebleu.fr/infos/faits-divers-justice/trois-ans-de-prison-pour-un-marseillais-qui-extorquait-des-promoteurs-immobiliers-1635244739

[50] Article L. 600-8 du code de l’urbanisme

27 Oct 2021

Le droit des permis de construire en Corse

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Loi Littoral, Loi Montagne, PADDUC, SCOT, PLU, PPRN, RNU, autant de normes qui rendent le droit des permis de construire (et des autres autorisations d’urbanisme) particulièrement complexe en Corse. La présente note est une synthèse des principales règles en droit de l’urbanisme applicables en Corse.

 

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La Corse est un territoire à la composition géographique particulière, entourée par la mer et traversée par une chaine montagneuse. Elle est, comme il est courant de le dire, une montagne dans la mer.

Ainsi, en raison de ces spécificités géographiques et, en conséquence, de l’application des lois Littoral et Montagne, les règles d’urbanisme applicables en Corse peuvent paraitre contraignantes.

Contraintes pour certains, en ce qu’elles empêchent le développement de l’urbanisme, ces règles sont pour d’autres perçues comme ayant permis à la Corse de préserver son patrimoine et son titre d’ile de beauté.

La Corse est également un territoire au statut juridique particulier. En raison de sa spécificité locale, la collectivité de Corse bénéficie de plus d’autonomie que les départements et régions métropolitains.

Ainsi, le législateur a donné à la collectivité de Corse la possibilité d’élaborer un document d’urbanisme venant préciser une stratégie de développement du territoire pouvant notamment apporter des adaptations (et non des dérogations) aux dispositions des lois Littoral et Montagne. C’est le PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable de Corse).

Le PADDUC permet certes d’adapter le droit aux particularités de la Corse. Mais il le complexifie également. En effet, iI ne remplace pas les différentes normes applicables à l’échelle des communes ou des groupements de communes (SCOT, PLU, RNU, PPRN), lesquelles, à l’exception des PPRN, doivent non seulement être compatibles avec le PADDUC mais aussi avec les dispositions des lois Littoral et Montagne.

Nous présenterons ainsi les principales normes applicables aux permis de construire, de la plus générale à la plus précise.

Nous commencerons ainsi par présenter les dispositions des lois Littoral et Montagne (1), qui s’appliquent sur l’ensemble des communes situées en zone de montagne ou en zone littorale, le PADDUC (2), qui précise notamment les modalités d’application des ces lois sur le territoire Corse, les SCOT (3), qui s’appliquent sur le territoire d’un groupement de communes, les PLU (4), qui s’appliquent à l’échelle des communes ou des intercommunalités et le RNU qui s’applique sur le territoire des communes non pourvues d’un PLU (6). Les PPRN, qui s’appliquent sur le territoire de certaines communes soumises à des risques naturels seront également abordés dès lors que les autorisations d’urbanismes doivent aussi respecter les prescriptions contenues dans ces servitudes (5).

 

1- Les Lois Montagne Littoral

 L’ensemble des communes riveraines de la mer en Corse sont concernées par les dispositions de la loi Littoral.

Ainsi, sur les 360 communes de la Corse, 98 d’entre elles sont soumises aux dispositions de la loi Littoral[1]. Il s’agit des principales communes de Corse, comme Ajaccio, Bastia, Borgo, Porto-Vecchio, Calvi, Propiano, Sartène ou l’Ile Rousse. Et c’est là que s’exerce bien évidemment le plus la pression foncière. Environ 90 % de la population se concentre sur les communes littorales.

Par ailleurs, presque toutes les communes de Corse, à l’exception principalement d’Ajaccio, Calvi et des communes de la côte orientale, de Bastia à Ghisonaccia sont soumises aux dispositions de la loi Montagne.

Ainsi, ce sont 262 communes qui sont concernées par les dispositions de la loi Montagne.

Et 71 des 98 communes soumises à l’application de la loi Littoral sont également soumises aux dispositions de la loi « Montagne »[2].

En d’autres termes, sur 71 communes en Corse, les dispositions relatives aux lois littoral et Montagne s’appliquent conjointement. C’est le cas par exemple des communes de Porto-Vecchio, Bonifacio, Figari, Monticello, Lumio ou Prunlelli-di-Fiumorobo.

Précisons au reste que lorsque ces dispositions définissent concurremment les règles applicables dans un secteur ou une hypothèse donnée, c’est la disposition la plus « sévère » qui doit primer[3], c’est-à-dire en pratique celles contenues dans la loi Littoral.

 

1.1 La loi Littoral

La loi Littoral règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes littorales.

En synthèse, elle prévoit principalement quatre règles opposables directement aux permis de construire[4] :

– Sur tout le territoire des communes soumises à la loi Littoral : Les constructions peuvent être autorisées dans les espaces urbanisés (c’est-à-dire au sein des agglomérations ou de villages existants). En dehors de ces espaces, toute construction, hormis l’agrandissement d’une construction existante ou l’ajout d’une annexe, est assimilée à une extension de l’urbanisation[5]. Or une telle extension n’est possible que si elle se réalise en continuité avec les espaces urbanisés[6].

– Dans les espaces proches du rivage : Le principe est le même que précédemment. Toutefois, l’extension de l’urbanisation dans ces espaces doit être limitée. Elle ne peut de plus être autorisée que si elle est prévue par le plan local d’urbanisme, qui doit justifier et motiver cette extension selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau[7].

– Dans la bande littorale des 100 mètres : L’urbanisation est interdite. Ainsi, même l’extension d’une construction existante est interdite. Les constructions peuvent toutefois être autorisées dans les espaces urbanisés[8].

– Dans les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et dans les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques : les constructions sont en principes interdites[9].

 

1.2 La Loi Montagne

La loi Montagne règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes classées en zone de montagne[10].

En synthèse, elle prévoit principalement trois règles :

– Sur tout le territoire des communes classé en zone de montagne :  l’urbanisation doit être réalisée au sein ou en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants[11].

Ces dispositions sont ainsi plus permissives que celles contenues dans la loi Littoral puisqu’il est possible de construire non seulement en continuité avec les villages et agglomérations mais aussi en continuité avec les bourgs, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. Par groupe d’habitation existants, il faut entendre plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble[12].

– Dans les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, les constructions doivent être compatibles avec l’exigence de préservation de ces espaces. Pour satisfaire à cette exigence de compatibilité, les constructions doivent comporter des dispositions de nature à concilier l’occupation du sol projetée et les aménagements s’y rapportant avec l’exigence de préservation de l’environnement montagnard prévue par la loi [13].

– Dans les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, les constructions ne sont pas interdites. Elles ne peuvent toutefois être autorisées que si elles ont vocation à satisfaire des besoins justifiés et si elles sont compatibles avec le maintien et le développement des activités agricoles, pastorales et forestières[14].

 

2 – Le Plan d’Aménagement et de Développement de la Corse (PADDUC)

Le PADDUC est un document d’urbanisme applicable sur le territoire Corse[15].

Il définit la stratégie de développement durable et les principes de l’aménagement du territoire.

Il précise ainsi les modalités d’application des dispositions des lois Littoral et Montagne.

C’est ainsi que le PADDUC définit, d’une part, les critères et indicateurs permettant d’identifier et de délimiter les agglomérations et villages en Corse. Il énumère, d’autre part, une liste de critères et indicateurs permettant d’apprécier si une zone dans laquelle se trouvent des constructions présente un caractère urbanisé tel qu’elle est susceptible d’être densifiée et donc urbanisable.

Le PADDUC précise que l’extension de l’urbanisation dans les zones littorales doit présenter un caractère limité et se réaliser en continuité avec les villages existants. Il ajoute par ailleurs qu’il s’agit, avant de projeter une extension, de rechercher du foncier libre en profondeur, à l’arrière de l’urbanisation existante et prioritairement de façon perpendiculaire au littoral.

Ainsi, au sens du PADDUC, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu’il constitue, à l’importance et à la densité significative de l’espace considéré et à la fonction structurante qu’il joue à l’échelle de la micro-région ou de l’armature urbaine insulaire.

Quant à la notion de village, ce dernier est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l’espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l’organisation et le développement de la commune[16].

En conséquence, précisons que ce n’est pas le nombre de construction qui peut caractériser à lui seul la présence d’une agglomération ou d’un village au sens des dispositions de la loi Littoral, telles que précisées par le PADDUC.

Ainsi, la zone pavillonnaire, de la Marina di Davia sur le territoire de la commune Corbara, qui comporte pourtant environ deux cent cinquante maisons individuelles, réparties de façon homogène, et des restaurants et des activités sportives n’a pas été considérée comme un village corse, en l’absence notamment d’indices de vie sociale en dehors des activités de villégiature[17].

Enfin, le PADDUC s’il peut apporter des précisions aux dispositions relatives aux lois Littoral et Montagne doit respecter ces dispositions dans un rapport de compatibilité.

Il ne peut donc a fortiori apporter des dérogations à ces dispositions.

C’est ainsi qu’a été considérée comme incompatible avec les dispositions de la loi Littorale, et par conséquent illégal, une prescription du PADDUC applicable aux « villages de vacances » et selon laquelle ceux-ci étaient assimilés à des espaces urbanisés. Le juge a considéré qu’en assimilant par nature les « villages de vacances » à des espaces urbanisés, indépendamment des critères permettant de les identifier, le PADDUC a entendu apporter à ces villages une dérogation au principe selon lequel l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages existants[18].

 

3 – Le schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Le SCOT est un document d’urbanisme qui fixe à l’échelle de plusieurs communes ou d’un groupement de communes les objectifs des politiques publiques d’urbanisme notamment[19].

Il doit être compatible avec le PADDUC et les dispositions des lois Littoral et Montagne[20].

Mais il peut, dans les communes soumises au loi Littoral, définir les critères d’identification des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés où des constructions et installations peuvent être autorisées[21].

Ainsi, le SCOT peut ouvrir à l’urbanisation des secteurs où une application directe de la loi Littoral ou du PADUC ne le permettrait pas. 

Précisons toutefois que pour l’heure aucun SCOT n’est encore en vigueur en Corse. Le Pays de Ballagne s’est toutefois lancé dans l’élaboration d’un SCOT qui n’a pas encore été approuvé.

 

4- Le plan local d’urbanisme (PLU)

Le PLU est un document d’urbanisme dont l’objet est de préciser les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’une intercommunalité. C’est ce document qui précise par exemple les zones dans lesquelles les constructions sont ou non autorisées[22].

Le PLU doit être compatible avec le SCOT. En l’absence de ce dernier, il doit être compatible avec le PADDUC, qui lui même rappelons doit être compatible avec les dispositions des lois Montagne et Littoral[23].

Ce rapport de compatibilité s’applique aussi bien lorsque le PLU comporte des mesures plus restrictives que le PADDUC que lorsqu’il comporte des mesures plus souples.

Pour être compatible avec le PADDUC, le PLU ne doit pas contrarier les objectifs définis par le PADDUC. L’appréciation de cette compatibilité s’effectue dans le cadre d’une analyse globale, c’est-à-dire à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par le PLU au regard de l’ensemble des prescriptions du PADDUC[24].

Ainsi, un PLU peut classer davantage de terrains en espace stratégiques agricoles (ESA) que le PADDUC, ou inversement.

En ce sens, le PLU d’Ajaccio avait, d’une part, classé à tort 177 hectares de terrains en ESA, alors qu’ils ne présentaient aucune potentialité agropastorale au sens du PADDUC et, d’autre part, classé 69 hectares de terrains présentant des potentientalités agroposatroales en zone urbaine. Le juge a toutefois considéré que cette erreur de classement de 177 hectares sur l’objectif affiché par le PADDUC de classer 1 621 hectares de terrains en ESA sur le territoire de la commune d’Ajaccio, ne caractérisait pas une incompatibilité avec le PADDUC[25].

A l’inverse, le PLU de la commune de Propriano a été considéré comme s’écartant de façon importante de l’objectif fixé par le PADDUC de préserver 394 hectares d’ESA. Ce PLU avait soustrait aux ESA une superficie de 91,20 hectares qui pour une part n’avaient pas une nature agricole, et pour l’autre part avaient été volontairement ouvert à l’urbanisation. En contrepartie certes la commune avait classé 100 hectares de terrains en ESA. Or, ces derniers, à plus de 80 % de ne représentaient aucune potentialité agricole[26].

Dans le même sens, le classement en zone urbaine du lieu-dit « Mortola », sur le territoire de la commune de Sisco a été considéré comme entaché d’illégalité. Le juge a en effet considéré que ce secteur situé au nord de la marine de Sisco, et constitué de constructions éparses, n’était pas situé en continuité d’un village ou d’une agglomération au sens des dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme telles que précisées par les dispositions du PADDUC[27].

En l’absence de SCOT, les PLU doivent par ailleurs être directement compatibles avec les dispositions des lois Littoral et Montagne. Ainsi le PLU de la commune d’Ota a été considérée comme entaché d’illégalité en ce qu’il avait classé en zone urbaine une parcelle située au sein d’une zone naturelle remarquable et présentant un caractère naturel affirmé, en méconnaissance des dispositions de la loi Littoral [28].

 

5- Le plan de prévention des risques naturels (PPRN)

Le PPRN est une servitude d’utilité publique qui a pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels[29]. Ces risques en Corse sont principalement liés à des problèmes d’incendie (PPRN de l’Ile Rousse, de Lumio ou d’Oletta) ou d’inondation (PPRN de San Nicolao ou de Conca et de Zonza).

Le PPRN est directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. Les règles qu’il contient s’ajoutent à celles contenues dans le PLU ou le RNU.

Ainsi, quand bien même une parcelle serait constructible au sens du PLU ou du RNU, l’autorité administrative sera tenue de s’opposer à la demande de permis de construire si le PPRN interdit dans le secteur en question toute construction ou soumet leur constructibilité à des prescriptions que la demande d’autorisation ne respecte pas.

Ainsi, un permis de construire pour la réalisation d’un immeuble de vingt-deux logements sur la commune de l’Ile Rousse a été annulé au motif qu’il ne respectait pas le plan prévention des risques d’incendie de forêt. Celui-ci précisait que dans le secteur où était situé le terrain d’assiette du projet, les voies de desserte des terrains devaient être supérieures à 5, 5 mètres, afin de permettre le déplacement des véhicules de secours et de lutte contre l’incendie. Or, en l’espèce, la largeur de la voie était inférieure à 5 mètres, de sorte que le permis de construire ne pouvait être délivré[30].

 

6- Le règlement national d’urbanisme (RNU)

Une majorité de communes en Corse ne dispose pas d’un plan local d’urbanisme. Cela s’explique par le fait qu’elles sont de taille modeste et peu peuplées si bien qu’elles n’ont pas de projet de développement urbanistique. Cela s’explique également par le fait qu’en raison des tensions immobilières existantes, certaines communes ne souhaitent pas que l’ouverture à l’urbanisation de telles secteurs plutôt que telle autre ne crée de tensions entre les administrés.

Lorsqu’une commune ne dispose pas d’un PLU, l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme se fait au regard du RNU, dont les dispositions figurent aux articles R. 111-2 et suivants du code de l’urbanisme. Dans cette hypothèse, l’autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée par le maire que si le représentant de l’Etat (c’est à dire le Préfet) donne son avis favorable au projet[31].

De plus, même en présence d’un PLU, les prescriptions d’ordre public figurant dans le règlement national d’urbanisme demeurent applicables (respect des règles de sécurité et de salubrité publiques par exemple), de sorte que la demande de permis de construire doit également les respecter.

Par conséquent, le permis de construire doit non seulement respecter les prescriptions figurant dans le règlement du PLU mais aussi celles d’ordre public contenues dans le RNU.

Ces dispositions d’ordre public du RNU demeurent également applicables, même en présence d’un plan de prévention des risques.

Un permis de construire peut ainsi être refusé même s’il est conforme au plan local d’urbanisme ou au plan de prévention des risques naturels auquel il est soumis[32].

De même, l’absence d’un plan de prévention des risques naturels ne signifie pas qu’un terrain ne serait pas exposé à un risque particulier. Même en l’absence d’un tel plan, un permis de construire peut-être refusé s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité des biens ou des personnes[33].

 

7- Conclusion

Les permis de construire, de même que toutes les autres autorisations d’urbanisme, doivent être conformes entre autres :

1 – Aux dispositions des lois Littorales et/ou Montagne telles que précisées par le PADDUC ;

2 – Au schéma de cohérence territorial applicable sur le territoire de la commune, s’il en existe un ;

3 – Au plan local d’urbanisme de la commune, s’il en existe un (ou d’un autre document d’urbanisme s’il en existe un) ;

4 – Au plan de prévention des risques naturels applicable sur le territoire de la commune, s’il en existe un ;

5 – Au règlement national d’urbanisme en l’absence de plan local d’urbanisme ;

6 – Aux dispositions d’ordre public du règlement national d’urbanisme.

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[1] Article L.321-1 du code de l’environnement.

[2] Arrêté du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne en France métropolitaine.

[3] CAA Marseille, 9 mai 2017, n° 15MA03181, Commune de Tallone.

[4] CE 31 mars 2017, n° 392186, Savoie Lac Investissements.

[5] CE, 3 avril 2020, n° 419139.

[6] Article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

[7] Article L. 121-13 du code de l’urbanisme.

[8] Article L. 121-16 du code de l’urbanisme.

[9] Article L.121-23 du code de l’urbanisme.

[10] Articles L122-1 et 2 du code de l’urbanisme.

[11] Article L. 122-5 du code de l’urbanisme.

[12] CAA Marseille, 12 mai 2021, n° 19MA02584, Préfet de Haute-Corse

[13] Article L. 122-9 du code de l’urbanisme – CE, 24 avril 2012, n° 346439

[14] Articles L. 122-10 et 11 du code de l’urbanisme.

[15] Articles L 4424-9 et suivants du CGCT.

[16] Pour exemples : CAA Marseille, 22 juin 2020, n° 19MA04565, Commune de Porto-Vecchio – ou CAA Marseille 4 novembre 2020, n° 18MA03957.

[17] CAA Marseille, 19 avril 2021, n° 19MA02510, Commune de Corbara.

[18] CAA Marseille, 12 mai 2021, n° 19MA02503, Commune de Poggio-Mezzana.

[19] Articles L. 141-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[20] Article L131-1 du code de l’urbanisme.

[21] Article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

[22] Articles L. 151-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[23] Articles L. 131-4 et 6 du code de l’urbanisme.

[24] CAA Marseille, 18 janvier 2021, n° 19MA05405, Commune de Propriano.

[25] TA Bastia, 8 avril 2021, n° 2000110.

[26] CAA Marseille, 18 janvier 2021, n° 19MA05405, commune de Propriano.

[27] TA Bastia, 10 octobre 2019, n° 1801038, Commune de Sisco.

[28] CAA Marseille, 6 juillet 2020, n° 18MA03639, Commune d’Ota

[29] Articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement.

[30] CAA Marseille, 7 juin 2021, n° 20MA02998, Commune de l’ile Rousse.

[31] Articles L. 422-1 et 5 du code de l’urbanisme.

[32] CE, 15 février 2016, n° 389103.

[33] CAA Marseille, 12 juin 2019, n° 17MA02447, Commune de Calvi.

30 Déc 2019

Permis de construire et sursis à statuer

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Lorsqu’on dépose une demande un permis de construire, il est possible de se voir opposer par l’administration un sursis à statuer. Mais qu’est qu’un sursis à statuer et qu’implique-t-il ? C’est l’objet de la présente étude.

Le sursis à statuer ne signifie pas que la demande de permis de construire est rejetée ou, même, qu’elle est acceptée. Il signifie simplement que l’administration a décidé de différer sa réponse.

Il existe plusieurs hypothèses dans lesquelles l’autorité administrative est en droit d’opposer un sursis à statuer.

L’objet de la présente note sera d’étudier les conditions permettant d’opposer un sursis à statuer à une demande de permis de construire (mais aussi à une déclaration préalable, un permis d’aménager ou de démolir).

 

Qu’est ce qu’un sursis à statuer ?

Le sursis à statuer est une mesure de sauvegarde. Il consiste pour l’autorité administrative à différer sa réponse à une demande de permis de construire, dans l’attente par exemple de l’entrée en vigueur d’un nouveau PLU ou de la réalisation d’une opération d’aménagement[1].

Le sursis à statuer ne signifie pas à proprement parler que la demande de permis de construire est rejetée. D’ailleurs, on ne peut pas rejeter une demande de permis de construire au motif qu’un sursis à statuer pourrait être prononcé[2].

Le sursis à statuer signifie simplement que la demande de permis de construire sera examinée à une date ultérieure, même si effectivement à cette date ultérieure il se peut que la demande soit rejetée.

Les hypothèses dans lesquelles l’autorité administrative peut décider de surseoir à statuer sont énumérées à l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

C’est notamment le cas lorsque la demande de permis de construire serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un futur plan local d’urbanisme ou la réalisation d’une opération d’aménagement.

 

Quelles sont les conditions de mise en œuvre du sursis à statuer ?

La décision du sursis à statuer est prise par l’autorité chargée de délivrer le permis de construire. Il s’agira donc bien souvent du maire de la commune où se situe le terrain objet du permis de construire. Cette décision doit prendre la forme d’un arrêté et doit être motivé[3].

Les conditions dans lesquelles il est possible de mettre en œuvre le sursis à statuer dépendent du motif invoqué.

Nous aborderons le motif le plus souvent invoqué pour opposer le sursis à statuer : lorsque la demande de permis de construire est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un futur plan local d’urbanisme.

Précisons au préalable que, dans cette hypothèse, le sursis ne peut être prononcé que pour les PLU en cours de révision ou d’élaboration. Il ne peut l’être lorsque le PLU serait simplement en cours de modification.

De plus, le sursis ne peut intervenir que si le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement, relatif à la révision ou à l’élaboration du PLU, a eu lieu.

Surtout, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si la demande de permis de construire serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un futur PLU.

A titre d’exemple, a été considéré comme de nature à compromettre l’exécution d’un futur PLU, une demande de permis de construire sur un terrain dont le futur PLU envisageait le classement en zone naturel excluant tout projet de construction[4].

Dans le même sens, a été considéré comme de nature à rendre plus onéreuse l’exécution d’un futur plan d’urbanisme, une demande de permis de construire sur un terrain situé sur l’emplacement de la future zone d’aménagement concerté, réservée à la circulation, dès lors que l’édification à cet emplacement aurait par la suite nécessité la démolition de la construction pour l’exécution du futur plan.[5]

Enfin, précisons que le maire a la possibilité de ne pas surseoir à statuer sur une demande de permis de construire, même si la révision du PLU prévoit d’interdire les travaux projetés, si ces derniers sont de faible ampleur[6].

Le juge vérifie en tout état de cause que l’autorité administrative ne commet pas d’erreur manifeste d’appréciation.

Ainsi, a été annulée la décision du maire qui avait prononcé le sursis à statuer pour une demande de  permis de construire dont il était prévu que le projet s’implante, comme tous les immeubles existants, à l’alignement de la voie publique alors que le projet de révision du PLU prévoyait une implantation en retrait de l’alignement[7]. La modification a en somme été considérée comme n’étant pas très importante de sorte que le maire n’avait pas à opposer un sursis à statuer.

A l’inverse, commet une erreur manifeste d’appréciation, le maire qui ne prononce pas le sursis à statuer pour un projet d’immeuble en R+3 et de 11 mètres de hauteur alors que le projet de révision du PLU prévoit de n’autoriser que des immeubles en R+2 et de 8,5 mètres maximum de hauteur sur la zone d’implantation du projet [8].

 

Quelle est la durée d’un sursis à statuer ?

Le sursis à statuer ne peut excéder deux ans[9].

Toutefois, à l’expiration de ce délai, l’autorité administrative peut opposer à une même demande d’autorisation un nouveau sursis, si des motifs différents rendent possible l’intervention d’une décision de sursis à statuer. Dans cette hypothèse, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans.

 

Que se passe-t-il à l’issue du délai du sursis à statuer ?

A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l’intéressé de sa demande, être prise par l’autorité compétente chargée de la délivrance de l’autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation[10].

Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l’expiration du délai de validité du sursis à statuer.

Une décision définitive doit alors être prise par l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation.

A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée.

 

Peut-on demander à l’administration de procéder à l’acquisition de son terrain en cas de sursis ?

Lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, le propriétaire du terrain peut mettre en demeure l’autorité qui a pris l’initiative du projet de procéder à l’acquisition de son terrain[11].

 

Que se passe-t-il si le nouveau PLU est adopté avant l’expiration du délai du sursis à statuer ?

La décision de sursis à statuer liée à l’élaboration ou à la révision du PLU cesse de produire ses effets, quelle que soit la durée du sursis, à la date où le PLU dont l’élaboration ou la révision l’avait justifiée est adopté.

L’instruction de la demande de permis de construire se fera, en d’autres termes, au regard des nouvelles règles contenues dans le nouveau PLU adopté.

Lorsque le sursis aura cessé, le demandeur devra confirmer sa demande de permis de construire auprès de l’autorité administrative en charge de son dossier. Il disposera à cet égard d’un délai de deux mois qui courra, en principe, à compter de la date de l’adoption du PLU[12]. En l’absence de confirmation, il est censé avoir renoncé à sa demande de permis de construire.

Une décision définitive doit alors être prise par l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée.

 

Comment contester un sursis à statuer ?

Il est possible de contester l’arrêté opposant un sursis à statuer une demande de permis de construire en formant un recours en annulation devant le tribunal administratif territorialement compétent. Ce recours doit être en principe formé dans les deux mois suivants la notification du sursis à statuer.

De plus, il est possible d’engager la responsabilité de l’autorité administrative et d’obtenir une indemnisation pour le préjudice subi dans l’hypothèse où le sursis à statuer, illégalement opposé à la demande de permis de construire, aurait causé un préjudice au demandeur[13].

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[1] Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

[2] CAA Marseille, 21 février 2007, n° 05MA00617.

[3] Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

[4] CAA Bordeaux, 29 août 2019, n° 17BX02588.

[5] CE, 13 avril 2005, n° 259805.

[6] CE, 21 mai 2008, n° 284801.

[7] CAA Versailles, 10 avril 2019, n° 17VE02313.

[8] CAA Bordeaux, 30 novembre 2018, n° 16BX01127.

[9] Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

[10] Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

[11] Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.

[12] CE, 11 février 2015, n° 361433.

[13] CAA Lyon, 4 décembre 2012, n° 12LY01445.

31 Mai 2019

Permis de construire et recours abusif

de | Posté dans : Non classé, Urbanisme et construction | 0

Lorsqu’un requérant souhaiter former un recours contre un permis de construire, il se voit souvent menacer d’être poursuivi en justice pour recours abusif. Simple mesure d’intimidation ou menace réelle ? Nous tenterons de répondre à cette question.

 

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Contester un permis de construire correspond à l’exercice du droit ouvert à tout justiciable de former un recours contre tout acte administratif qui lui fait grief.

Mais comme tout recours, un recours contre un permis de construire peut-être abusif et la responsabilité de son auteur peut être engagée par toute personne qui subit un dommage du fait de cette action.

La responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire qui serait abusif doit en principe être engagée devant le juge judiciaire (1).

Néanmoins depuis la loi Alur du 24 mars 2014, à l’origine de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, le bénéficiaire du permis de construire a désormais le choix de porter sa demande soit devant le juge judiciaire soit devant le juge administratif[1] (2).

Par ailleurs, le requérant, auteur d’un recours abusif, qui aurait introduit son action uniquement aux fins d’obtenir la remise d’un bien ou d’un service, peut aussi voir sa responsabilité engagée sur le plan pénal (3).

Précisons, enfin, qu’en cas de recours abusif, le tribunal administratif (appelé à examiner la requête contre le permis de construire) peut condamner l’auteur du recours à une amende, dont le montant ne peut excéder 10 000 euros[2], et à rembourser aux autres parties à l’instance une partie de leurs frais d’avocats notamment (en général entre 500 euros et 2 000 euros)[3].

 

I – L’engagement de la responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire devant le juge judiciaire

En application de l’article 1240 du code civil, toute personne qui a subi un dommage du fait d’un recours abusif contre un permis de construire peut se retourner contre l’auteur de ce recours pour obtenir la réparation du préjudice subi.

La responsabilité de l’auteur d’un recours abusif peut en conséquence être engagée non seulement par le titulaire du permis de construire mais aussi par toute autre personne qui aurait subi un préjudice du fait de ce recours, comme le promettant qui verrait la vente de son terrain retardée ou compromise.

Il faut toutefois bien comprendre que l’échec dans l’exercice d’une voie de droit ne peut, en aucun cas, laisser à penser que l’action engagée serait abusive. En effet, en parfaite bonne foi, un requérant peut se méprendre sur la réelle étendue de ses droits, sur la teneur de telle règle juridique, sur l’interprétation de telle disposition légale. Cette erreur est d’autant plus admise que la jurisprudence retient le caractère technique de la matière[4].

En d’autres termes, la contestation d’un permis de construire par un tiers à l’opération envisagée est un risque inhérent à tout projet immobilier et correspond à l’exercice du droit ouvert à tout justiciable de contester un permis de construire par les moyens légaux mis à sa disposition[5].

De nombreuses décisions rappellent ainsi que même si le requérant a vu son recours en annulation contre le permis de construire rejeté, il ne saurait pour autant lui être reproché d’avoir engagé une action abusive dès lors par exemple que sa demande était légitime ou reposait sur des arguments sérieux[6].

A la vérité, on considère qu’un recours est abusif dans le cas où est caractérisé, de la part de l’auteur du recours, une intention malicieuse, une mauvaise foi, ou l’existence d’une erreur grossière équipollente au dol[7].

Tel peut être le cas lorsque le requérant maintien son recours devant le tribunal administratif alors qu’il sait parfaitement que son recours est manifestement irrecevable, faute d’avoir procédé à la notification prévue au titre de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme[8] ou faute de l’avoir introduit dans le délai de recours[9]

Tel peut également être le cas lorsque lorsqu’une société requérante attaque le permis de construire de son concurrent pour des motifs purement commerciaux et non pour des motifs liés à l’observation des règles d’urbanisme[10].

Quoi qu’il en soit, le caractère abusif du recours n’est jamais présumé si bien que la charge de la preuve repose sur celui qui l’invoque.

Dans l’hypothèse où le caractère abusif de la requête contre le permis de construire serait établi et si cet abus a causé un dommage à celui qui l’invoque alors celui-ci aura droit à la réparation de l’intégralité du préjudice subi du fait de cet abus (à la condition toutefois que la réalité du préjudice subi soit vraiment avérée)[11].

 

II – L’engagement de la responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire devant le juge administratif

Le titulaire du permis de construire peut également demander au juge administratif, dans le cadre de l’examen du permis de construire attaqué, de condamner l’auteur du recours contre le permis de construire à lui allouer des dommages et intérêts pour le préjudice que lui a causé ce recours[12].

L’intérêt de porter la demande devant le juge administratif est le gain de temps. Le titulaire du permis de construire peut obtenir une condamnation en même temps que le rejet du recours contre le permis de construire. Devant le juge judiciaire il devra en principe attendre la décision du juge administratif.

Deux conditions doivent être réunies pour introduire la demande devant le juge administratif. En premier lieu le recours contre le permis de construire doit traduire un comportement abusif de la part du requérant. En second lieu, ce comportement abusif doit causer un préjudice au titulaire du permis de construire[13].

Ces conditions résultent de loi ELAN du 23 novembre 2018, entrée en vigueur le 1er janvier 2019. Cette loi a en effet modifié l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme issu de la loi ALUR du 24 mars 2014.

La jurisprudence n’a donc pas encore eu l’occasion de préciser ses modalités d’application. On peut toutefois raisonnablement penser qu’elles seront similaires à celles définies par le juge judiciaire, et que nous avons précédemment exposé.

 

III – L’engagement de la responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire devant le juge pénal

Pour finir, le requérant, auteur d’un recours contre un permis de construire, peut voir sa responsabilité engagée sur le plan pénal sur le fondement des articles 313-1 et 313-3 du code pénal (relatifs aux délits d’escroquerie et de tentative d’escroquerie).

A ce titre, on rappellera que « l‘escroquerie est le fait, soit par l’usage d’un faux nom ou d’une fausse qualité, soit par l’abus d’une qualité vraie, soit par l’emploi de manoeuvres frauduleuses, de tromper une personne physique ou morale et de la déterminer ainsi, à son préjudice ou au préjudice d’un tiers, à remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, à fournir un service ou à consentir un acte opérant obligation ou décharge. L’escroquerie est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 375 000 euros d’amende« .

Deux conditions doivent pour cela être remplies.

Tout d’abord, le recours du requérant contre le permis de construire doit être abusif. Ensuite, ce recours doit avoir été engagé pour l’obtention d’un bien, d’un service ou d’un acte.

Par conséquent, si des poursuites sont engagées sur le terrain pénal, en plus d’être condamné à indemniser toute personne qui aurait subi un dommage du fait d’un recours abusif, l’auteur de ce recours peut aussi se voir condamné à cinq ans d’emprisonnement et à 375 000 euros d’amende.

Le délit d’escroquerie peut ainsi être caractérisé si l’auteur d’un recours abusif a formé son action dans le seul but d’obtenir le versement d’une somme d’argent au titre d’une transaction. , l’auteur de ce recours peut non seulement (Cass, crim., 22 janvier 2014, n° 12-88042).

 

Pour aller plus loin :

Actualité du contentieux de l’urbanisme

Comment contester un permis de construire ?

 

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[1] Civ. 1er, 16 novembre 2016, 16-14.152 – CA Aix en Provence, 16 mai 2017, n° 13/06929

[2] Article R. 741-12 du code de justice administrative

[3] Article L. 761-1 du code de justice administrative

[4] CA Versailles, 22 septembre 2017, n° 15/06092

[5] CA Aix en Provence, 29 décembre 2017, n° 16/11307

[6] CA Metz, 22 juin 2010, n° 08/02478 ; CA Poitiers, 25 septembre 2018, n° 16/04449 ; CA Versailles, 22 septembre 2017, n° 15/06092

[7] CA Aix en Provence, 29 décembre 2017, n° 16/11307

[8] CA Aix en Provence 4 juillet 2017, n° 15/20987

[9] CA Paris, 2, 2, 05-06-2015, n° 14/02566

[10] Civ. 3e, 5 juin 2012, 11-17919

[11] CA Aix en Provence 4 juillet 2017, n° 15/20987

[12] Article L. 600-7 du code de l’urbanisme

[13] Article L. 600-7 du code de l’urbanisme

8 Mai 2019

Construire dans la bande littorale de cent mètres

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Il est en principe interdit de construire dans la bande littorale de cent mètres. Ce principe vise à protéger la zone du littoral la plus fragile. Ce qui explique pourquoi il est d’application stricte et ne tolère que très peu d’exception.

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi Littoral » a pour objet d’encadrer l’aménagement du littoral, de la protéger et de la mettre en valeur.

A ce titre, elle dispose qu’en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs[1].

 

1. Qu’est ce que la bande littorale de cent mètres ?

La bande littorale de cent mètre est la bande du littoral des communes de métropole et des départements d’outre-mer riveraines notamment des mers et océans, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares et des rives des estuaires de la Seine, de la Loire et de la Gironde.

Elle se compte à partir de la limite haute du rivage jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles[2].

 

2. Sur quelle partie de la bande littorale de cent mètres s’applique l’interdiction de construire ?

Le principe d’inconstructibilité s’applique en dehors des espaces urbanisés.

Ainsi, ne peuvent déroger à cette interdiction que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, et à la condition qu’ils n’entraînent pas une densification significative de ces espaces[3].

Un espace urbanisé est un espace qui se caractérise par un nombre et une densité significatifs de constructions, et qui appartient par nature à une agglomération ou à un village existant. Un hameau ou un lotissement ne saurait ainsi être considéré comme un espace urbanisé[4].

Ainsi, il a été jugé qu’est situé dans un espace urbanisé :

  • Un projet dont le terrain d’assiette est bordé à l’ouest par une parcelle sur laquelle se trouve déjà édifiée une habitation et au sud par une autre parcelle sur laquelle se trouve également déjà édifiée une maison d’habitation, cette maison étant elle-même bordée de constructions sur chacun de ses côtés. Ce faisant, il a été considéré que le projet se trouvait situé dans l’enveloppe bâtie que constitue le centre-bourg de la commune de l’Ile de Houat, étant également voisin, sur son côté est, du cimetière entourant l’église du centre-bourg, située à une trentaine de mètres[5] ;

  • Un projet dont le terrain d’assiette se situe en bordure immédiate, côté ouest, d’une rivière, et s’ouvre au nord sur un vaste espace naturel en partie boisé, longeant cette rivière dès lors que ce terrain se rattache par ses côtés sud et est, à un espace, dont il forme l’extrémité, comportant un nombre et une densité significatifs de constructions. Ce terrain était de plus entouré, à proximité immédiate, de parcelles presque toutes bâties, notamment les parcelles longeant le bord de mer[6].

A l’inverse, il a été jugé que n’est pas situé dans un espace urbanisé :

  • Un terrain localisé dans un compartiment constitué de vastes parcelles dont chacune est construite, selon une densité au demeurant limitée, cette urbanisation allant en diminuant à l’est du terrain d’implantation du projet, et dès lors qu’il ne se trouvait au sud et au sud-est de la parcelle aucune construction mais un terrain de camping[7] ;

  • Un terrain limitrophe, au nord, d’une parcelle bâtie se rattachant à un secteur densément construit attendu cependant qu’il jouxte à l’est comme à l’ouest des parcelles non bâties et s’ouvre au sud sur un large espace, vierge de toute construction, qui s’étend jusqu’au rivage maritime[8].

 

3. Quelles sont les exceptions prévues en dehors des espaces urbanisés ?

Dès lors qu’un projet de construction n’est pas situé dans un espace urbanisé, l’autorité administrative est tenue de rejeter toute demande d’autorisation de construction ou d’installation.

La jurisprudence considère que cette interdiction s’applique aussi aux demandes de changement de destination[9] ou d’extension de construction existante[10].

Cette interdiction de principe comporte toutefois des exceptions. Nous évoquerons les deux plus importantes.

En premier lieu, sont autorisés les travaux d’aménagement ou de rénovation sur des constructions ou installations existantes si elles ne conduisent pas à de l’extension[11].

Ainsi en est-il des travaux de ravalement de façade ou de modification et de création d’ouvertures[12].

En second lieu, sont autorisés les travaux de construction ou d’installation nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau[13].

Ainsi en est-il de la construction d’un bâtiment destiné à accueillir une activité d’aquaculture et d’ostréiculture (par contre la création au sein de ce bâtiment d’un local de vente n’a pas été considérée comme exigeant une proximité immédiate de l’eau)[14].

En revanche, la construction, même temporaire et saisonnière d’un bâtiment modulaire à usage de restaurant n’est pas considérée comme une activité économique exigeant la proximité immédiate de l’eau[15].

[1] Article L. 121-16 du code de l’urbanisme

[2] CE, 22 octobre 1999, Commune Pénestin-sur-Mer, n°180422

[3] CE, 21 juin 2018, Commune de l’île de Houat, n° 416564

[4] CE, 22 février 2008, Mme Bazarbachi, n° 280189 ; CE, 31 mars 2017, n° 395643 ; CE, 21 juin 2018, Commune de l’île de Houat, n° 416564

[5] CE, 25 mars 2019, n° 412836

[6] CAA Nantes, 5 février 2019, n° 17NT03879

[7] CAA Nantes, 27 juillet 2016, commune de Saint-Malo, n° 15NT00206   

[8] CAA Nantes, 15 janvier 2016, 15NT00406  

[9] CAA Marseille, 20 novembre 2009, n° 07MA03857

[10] CE, 21 mai 2008, n° 297744

[11] CE 22 juin 2012, n° 331051 ; CAA de Bordeaux, 14 mars 2017, Société Bush Holding, n° 15BX00678

[12] CE, 4 février 2011, n° 340015

[13] Article L. 121-17 du code de l’urbanisme

[14] CAA Nantes, 12 février 2018, n° 17NT00051  

[15] CAA Marseille, 5 mars 2018, n° 16MA02975  

14 Fév 2019

Actualité du contentieux de l’urbanisme (permis de construire et déclaration préalable)

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Le contentieux de l’urbanisme (permis de construire et déclaration préalable notamment) a fait l’objet de deux réformes en 2018. Ces réformes sont venues modifier les règles de procédure applicables aux recours contre les permis de construire et les décisions de non-opposition à déclaration préalable notamment.

Limiter les recours contre les permis de construire, accélérer l’instruction des recours contre les permis de construire et régulariser chaque fois que cela est possible les permis de construire illégaux. Tels sont les objectifs poursuivis par la loi Elan et le décret du 17 juillet 2018 venus modifier le contentieux de l’urbanisme. Nous présenterons les principaux changements apportés par ces deux réformes aux règles de procédure applicables aux recours contre les permis de construire. Ces changements s’appliquent également aux recours contre les décisions de non-opposition à déclaration préalable (sauf le §5), les permis d’aménager et les permis de démolir (sauf le §1.2).

1.Recevabilité du recours

1.1. L’intérêt à agir

En premier lieu, les nuisances que les travaux de construction, d’aménagement ou de démolition pourraient occasionner au requérant ne sont plus de nature à conférer à celui-ci un intérêt à agir contre le permis de construire attaqué[1].

En deuxième lieu, le requérant doit joindre à son recours un acte qui établit qu’il occupe ou détient régulièrement le bien (titre de propriété, promesse de vente, contrat de bail, etc) susceptible d’être affecté par le permis de construire litigieux[2].

En troisième lieu, une association n’est désormais recevable à agir contre un permis de construire que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire[3]. Il suffisait avant la réforme de 2018 que les statuts soient simplement déposés en préfecture avant l’affichage en mairie de la demande.

1.2. Délai

Le requérant dispose en principe d’un délai de deux mois, à compter du premier jour de l’affichage de l’autorisation sur le terrain, pour contester le permis de construire.

En l’absence d’affichage ou en présence d’un affichage irrégulier, le délai de recours de deux mois ne court pas[4].

Mais même en l’absence d’’affichage ou d’affichage régulier, aucun recours ne pourra être formé à l’expiration d’un délai de six mois (contre douze mois avant la réforme) à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement[5].

2. Limitation des moyens invocables

2.1. Cristallisation des moyens

Il ne sera plus possible, en principe, pour le requérant d’invoquer contre le permis de construire des moyens nouveaux, passé un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense de l’auteur de l’acte attaqué[6].

2.2. Illégalité du document d’urbanisme applicable

L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme (SCOT ou PLU par exemple) ou d’une carte communale est désormais sans incidence sur le permis de construire délivré antérieurement à son prononcé dès lors que cette annulation ou cette déclaration d’illégalité repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au permis de construire attaqué[7].

3. Régularisation des permis de construire illégaux

Le permis de construire attaqué qui a fait l’objet d’une annulation partielle ou d’un sursis à statuer pourra désormais faire l’objet d’une régularisation même lorsque les travaux objet du permis sont achevés et sans doute même si les modifications nécessaires à la régularisation dépassent le cadre du permis modificatif[8].

De plus, il est désormais prévu que lorsqu’un permis modificatif ou une mesure de régularisation intervient au cours d’une instance portant sur un recours dirigé contre un permis de construire et que ce permis modificatif ou cette mesure de régularisation a été communiqué aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne pourra être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance[9].

4. Référé suspension

Tout d’abord, la condition tenant à l’urgence du recours en référé suspension est présumée être remplie.

Ensuite, un recours en référé suspension ne peut être introduit que jusqu’à deux mois après le premier le mémoire en défense produit dans le cadre du recours en annulation[10].

Enfin, en cas de rejet du référé par le juge au motif qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartiendra au requérant, sauf lorsqu’un pourvoi en cassation est exercé contre l’ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête au fond dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce rejet[11].

5. Recours abusif

Les conditions permettant au bénéficiaire du permis de construire de demander au juge administratif de condamner l’auteur du recours contre son permis à lui allouer des dommages et intérêts ont été assouplies[12].

D’une part, le bénéficiaire du permis de construire doit désormais démontrer que le recours contre le permis de construire est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant. Il n’est plus nécessaire de démontrer que le recours excède la défense des intérêts légitimes du requérant.

Mais n’oublions pas, et c’est important de le souligner, que le simple fait d’attaquer un permis de construire ou de voir le recours contre ce permis rejeté ne peut être de nature à caractériser un abus. En effet, en parfaite bonne foi, un requérant peut se méprendre sur la réelle étendue de ses droits, sur la teneur ou l’interprétation des règles juridiques applicables.

D’autre part, le bénéficiaire doit désormais démontrer que ce recours abusif lui a causé un préjudice. Il n’est plus nécessaire de démontrer que ce préjudice serait excessif.

Précisions pour finir que la présomption selon laquelle les associations régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l’environnement agissaient dans les limites de la défense de leurs intérêts légitimes a été supprimée.

********

[1] Article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme

[2] Article R. 600-4 du code de l’urbanisme

[3] Article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme

[4] Article R. 600-2 du code de l’urbanisme

[5] Article R. 600-3 du code de l’urbanisme

[6] Article R. 600-5 du code de l’urbanisme

[7] Article L. 600-12-1 du code de l’urbanisme

[8] Article L 600-5 du code de l’urbanisme – Article L 600-5-1 du code de l’urbanisme

[9] Article L 600-5-2 du code de l’urbanisme

[10] Article L. 600-3 du code de l’urbanisme

[11] Article R. 612-5-2 du code de justice administrative

[12] Article L. 600-7 du code de l’urbanisme

9 Jan 2019

Permis de construire modificatif et changement de plan local d’urbanisme (PLU)

de | Posté dans : Urbanisme et construction | 0

Le permis de construire modificatif permet, comme son nom l’indique, d’apporter des modifications à un permis de construire. Mais entre le moment où le permis de construire est obtenu et celui où est demandé le permis modificatif le PLU peut avoir évolué. Cette évolution peut faire obstacle à l’obtention du permis modificatif.

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Un permis de construire est souvent complété par un ou plusieurs permis modificatifs. Le permis modificatif permet d’apporter des modifications limitées[1] à une construction existante ou un projet de construction. Ces modifications peuvent tout d’abord être justifiées par des motifs propres au titulaire du permis de construire. Ce dernier souhaite par exemple modifier son projet pour le rendre plus esthétique ou plus fonctionnel. Elles peuvent ensuite être justifiées par des motifs juridiques. Le titulaire souhaite régulariser son permis de construire qui s’avère illégal, et qui risque en conséquence l’annulation.

Le permis modificatif ne remplace le permis de construire initial que sur les points qui ont fait l’objet de la modification[2].

De plus, par principe la légalité d’un permis modificatif s’apprécie au regard des seuls travaux autorisés par ce permis[3], selon les dispositions d’urbanisme applicables à la date à laquelle celui-ci intervient et non à la date du permis de construire initial[4].

Il peut arriver qu’entre la date à laquelle le permis de construire initial a été délivré et la date à laquelle la demande de permis modificatif a été formulée les règles d’urbanisme, et plus particulièrement les règles du plan local d’urbanisme (le PLU), aient changé.

Ainsi, le changement du PLU (modification, révision, etc.) peut venir modifier en substance les règles de constructibilité applicables sur le terrain d’assiette du projet, lesquelles peuvent aller jusqu’à  rendre inconstructible ledit terrain. De sorte que dans cette dernière hypothèse on pourrait penser qu’il ne serait alors plus possible d’obtenir un permis modificatif.

Or, les droits dont dispose le titulaire d’un permis de construire ne peuvent être remis en cause si ce permis est définitif[5].

Par conséquent se pose la question de savoir comment s’apprécie la légalité d’un permis de construire modificatif lorsque le PLU a changé ou, d’une manière plus générale, lorsque les règles d’urbanisme ont été modifiées.

Il convient à cet égard de faire une distinction entre les demandes de permis modificatifs qui portent sur des constructions existantes et celles qui portent sur des projets de construction.

I- La demande de permis modificatif porte sur une construction existante

En principe lorsqu’une construction est achevée et qu’elle est existante, il n’est pas possible de formuler une demande de permis modificatif pour des travaux nouveaux. Il faut dans cette situation formuler soit une nouvelle demande de permis construire soit déposer une déclaration préalable.

Ce principe connait cependant deux exceptions : lorsque la demande d’autorisation porte sur une construction existante dont le permis de construire a soit fait l’objet d’une annulation partielle ou soit d’un sursis à statuer[6].

En tout état de cause, lorsque la demande porte sur une construction existante (nécessitant une nouvelle autorisation ou un permis de construire modificatif) il convient de faire une distinction selon que la construction existante est illégale ou est devenue non conforme aux règles d’urbanisme applicables.

A- Les constructions existantes illégales

Une construction illégale est une construction qui a été édifiée sans autorisation, c’est-à-dire sans permis de construire[7] ou en méconnaissance de cette autorisation[8].

De plus, est également considérée comme une construction illégale, une construction qui a été réalisée conformément à une autorisation mais qui a ensuite été annulée[9] ou retirée[10].

Dans cette hypothèse, lorsque le pétitionnaire souhaite obtenir une autorisation de travaux nouveaux portant sur cette construction existante illégale, il doit obtenir une autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble de la construction[11].

La demande de travaux doit ainsi non seulement porter sur les travaux nouveaux envisagés mais aussi, et surtout, sur ceux qui ont été réalisés illégalement.

L’autorisation d’urbanisme obtenue doit ainsi avoir pour effet de régulariser la situation de la construction existante, et de lui conférer une existence juridique.

Mais cette autorisation ne peut être délivrée que si les règles d’urbanisme applicables à la date de la demande de régularisation le permettent.

Et si aucune régularisation n’est possible, les travaux nouveaux qui auraient forcément pour effet de s’ajouter à la construction existante ne pourraient être autorisés, même si pris isolément ils respecteraient les règles en matière d’urbanisme[12].

A titre d’exemple, il a été jugé que des travaux d’extension envisagés sur une construction dont la destination avait été modifiée sans autorisation ne pouvaient être entrepris que si ce changement de destination était au préalable régularisé[13].

Surtout, ce principe, selon lequel l’autorisation ne peut être délivrée que s’il porte sur l’ensemble de la construction, s’applique aussi petite soit l’illégalité relevée (Pour exemple : changement de l’aspect extérieur d’une construction en remplaçant certains murs de torchis par des murs en parpaings[14]  – extension d’une mezzanine[15]).  

B- Les constructions existantes devenues non conformes aux règles d’urbanisme en vigueur

Une construction existante devenue non conforme aux règles en vigueur est soit une construction qui a été régulièrement édifiée mais qui, en raison de l’évolution des règles en matière d’urbanisme, n’est plus en conformité avec les prescriptions applicables[16], soit une construction édifiée d’après une autorisation illégale mais qui n’a pas fait l’objet d’une annulation ou d’un retrait[17].

Dans cette hypothèse, le pétitionnaire, qui souhaite obtenir une autorisation de travaux nouveaux, portant sur cette construction existante devenue non conforme aux règles en vigueur, n’a pas à obtenir une autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble de la construction.

Simplement, pour être autorisé, les travaux nouveaux devront soit rendre l’immeuble existant plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues soit être étrangers aux règles méconnues par la construction existante[18].

II- La demande de permis modificatif porte sur un projet de construction ou une construction non existante

Il convient de faire une distinction selon que le changement des règles du PLU est plus avantageuses ou non pour le projet de construction que les règles précédentes.

A- Un changement de règles avantageux pour le titulaire du permis de construire

Un permis de construire peut-être illégal si, à la date à laquelle il a été délivré, il ne respecte pas l’une des prescriptions du PLU. Mais si par la suite cette prescription est modifiée dans un sens favorable au projet il sera possible de régulariser l’illégalité en cause en déposant une demande de permis modificatif dont l’objet pourra simplement consister à prendre en compte cette évolution[19].

Par exemple, un permis de construire portant sur la construction d’une maison d’habitation dont le coefficient d’emprise au sol est de 50% est entaché d’illégalité si le règlement du PLU limite ce coefficient à 40%. Mais si par la suite, en raison d’une modification du PLU, cette limite est portée à 50 %, un permis de construire modificatif dont l’objet est de prendre en compte ce changement pourra régulariser l’illégalité du permis initial.

B- Un changement de règles désavantageux pour le titulaire du permis de construire

Le Conseil d’Etat ne s’est pas explicitement prononcé sur cette hypothèse, il nous semble néanmoins au regard de l’ensemble des règles édictées par la jurisprudence[20] qu’il y a lieu de faire une distinction selon que le permis de construire initial est ou non entaché d’illégalité et selon qu’il fait ou non l’objet d’un recours.

1- Le permis de construire initial est entaché d’illégalité et fait l’objet d’un recours

Lorsque le permis de construire initial est entaché d’illégalité et qu’il fait l’objet d’un recours en annulation, dans cette hypothèse le permis modificatif doit, pour être légal, porter sur l’ensemble du projet construction. La légalité du permis modificatif doit s’apprécier conformément aux règles édictées pour les constructions existantes illégales[21].

En d’autres termes, dès lors que le permis de construire initial est entaché d’illégalité pour méconnaissance d’une règle de fond, c’est une régularisation de l’ensemble du projet de construction qui doit être opérée. De sorte que le permis modificatif ne pourra être délivré que si l’ensemble du projet de construction est conforme aux règles en vigueur à la date à laquelle ledit modificatif est délivré.

2- Le permis de construire initial est entaché d’illégalité et ne fait pas l’objet d’un recours

Lorsque le permis de construire initial est entaché d’illégalité et qu’il n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation (qu’il est donc devenu définitif), dans cette hypothèse le permis modificatif doit, pour être légal, ne pas porter à la nouvelle réglementation une atteinte supplémentaire par rapport à celle résultant du permis initial[22]. 

En d’autres termes, le permis modificatif ne pourra être délivré que si les modifications sont étrangères à la règle méconnue ou n’aggravent pas l’illégalité du projet par rapport aux règles d’urbanisme applicables.

3- Le permis de construire initial n’est pas entaché d’illégalité

Lorsque le permis de construire initial n’est pas entaché d’illégalité, le permis modificatif doit, pour être légal, ne pas porter à la nouvelle réglementation une atteinte supplémentaire par rapport à celle résultant du permis initial. 

En d’autres termes, le permis modificatif ne pourra être délivré que si les modifications sont étrangères à la règle méconnue ou n’aggravent pas la non-conformité du projet par rapport aux règles d’urbanisme applicables. 

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[1] CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy – sauf si la modification est sollicitée en application de l’article L.600-5 du code de l’urbanisme ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[2] CE, 12 décembre 1975, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Résidence les Lilas, n° 95405 – CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy

[3] CE 29 décembre 1989, Vergoz, n° 98802

[4] CE, 19 mai 1993, Compagnie Générale des Eaux, n° 74771

[5] CE, 12 déc. 1975, n° 95405, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Résidence les Lilas

[6] articles L.600-5 du code de l’urbanisme et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[7] CE, 27 juill. 2012, n°316155, Mme Da Silva

[8] CE, 25 avr. 2001, n° 207095, Epoux Ahlborn

[9] CE, 9 mars 1984, n°41314, Macé

[10] CE, 5 mars 2003, Lepoutre, n° 252422

[11] CE, 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172

[12] CE, 25 mars 1988, n° 65574, Collonge

[13] CE, 16 mars 2015, n° 369553, M. et Mme de La Marque

[14] CE, 16 févr. 2000, n° 167298, Mendès

[15] CE, 10 novembre 1993, n° 108588, Commune de l’Union

[16] CE, 29 juillet 1983, n° 36646

[17] CE, 30 décembre 2013, n° 358535

[18] CE, 27 mai 1988, n° 79530, Sekler

[19] CE. 7 mars 2018, commune de Wissembourg, n° 404079

[20] Le Conseil d’Etat applique les principes dégagés par la jurisprudence Sekler aux permis modificatifs en prenant bien le soin de préciser que le permis initial, devenu non conforme aux règles en vigueur, est définitif (En ce sens : CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy – CE, 17 janv. 1990, n° 72070, Launay – CE, 4 juin 1997, n° 131233, Ville Montpellier – CAA Bordeaux, 5 mars 2015, n°13BX03061).

[21] CE, 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172

[22] CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy

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