Comment contester un refus de permis de construire

Pour contester un refus de permis de construire ou de déclaration préalable, et obtenir son annulation, il faut connaitre un certain nombre de règles. La présente note a pour objet d’en présenter les principales.

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Disposer d’une propriété, même constructible, ne permet pas de réaliser tout ce que l’on souhaite dessus.

Le droit de l’urbanisme encadre en effet les modalités de construction et d’aménagement des sols.

Ainsi, pour vérifier que ces règles issues du droit de l’urbanisme sont bien respectées, toute construction nouvelle ou tous travaux exécutés sur une construction existante doit en principe être précédée d’une autorisation d’urbanisme. Selon l’importance du projet, il s’agira soit d’une déclaration préalable soit d’un permis de construire.

Et si la demande de permis de construire ou de déclaration préalable n’est pas conforme aux règles urbanistiques applicables sur le terrain d’assiette du projet, l’autorité administrative (en général le maire) sera en droit de refuser la demande.

Pour autant, il arrive aussi que le refus de permis de construire ou de déclaration préalable soit illégal.

Les motifs d’illégalité du refus de permis de construire ou de la déclaration préalable peuvent être nombreux. Si certains peuvent résulter d’une erreur compréhensible, compte tenu de la complexité des règles applicables ; d’autres, mais c’est moins le cas, peuvent simplement résulter d’une mauvaise foi de l’autorité administrative qui ne veut tout simplement pas accorder l’autorisation sollicitée.

Eu égard aux enjeux que représente le contentieux des refus de permis de construire et de déclaration préalable, l’objet de cette note consistera à présenter les principales règles à connaître pour contester utilement un tel refus.

1- Prendre connaissance des motifs justifiant le refus

La décision qui refuse le permis de construire ou qui s’oppose à la déclaration préalable doit être motivée[1].

Cette motivation, qui doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, doit permettre au demandeur de comprendre précisément pourquoi sa demande a été refusée.

Il faut par conséquent prendre le soin de bien analyser la motivation ayant conduit au refus car c’est elle qui déterminera l’illégalité ou non du refus.

Une décision qui ne serait pas motivée ou insuffisamment motivée peut même conduire à entacher d’illégalité le refus[2].

Par ailleurs, le refus peut également s’appuyer sur un avis rendu par une autorité administrative tierce. Dans l’hypothèse où cet avis n’aurait pas été joint à la décision de refus, il est conseillé au demandeur de solliciter une copie de cet avis.

Enfin, il est des hypothèses où, passé un certain délai, le silence de l’autorité administrative à une demande de permis de construire ou à une déclaration vaut rejet implicite[3]. Naturellement, cette décision qui est implicite ne peut en tant que telle être motivée. Pour autant, le refus doit être motivé. Le demandeur est donc en droit de solliciter de l’autorité administrative la communication des motifs de sa décision[4].

2- Le délai de recours

Le demandeur dispose d’un délai de deux mois pour contester le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable. Ce délai commence à courir, pour les décisions explicites, à compter de la notification de la décision de rejet ; pour les décisions implicites, il commence à courir au jour de la naissance de la décision implicite de rejet.

Lorsque le refus résulte d’une décision implicite de rejet, le demandeur peut durant le délai de recours de deux mois réclamer à l’autorité administrative la communication des motifs ayant conduit au rejet de sa demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre la décision de refus est prorogé jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués[5].

3- L’introduction d’un recours gracieux (obligatoire ou facultatif)

Le demandeur dispose d’un délai de deux mois pour contester son refus de permis de construire ou de déclaration préalable. Cette contestation doit être portée devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Mais avant de saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux, il est possible de s’adresser directement à l’auteur de la décision contestée pour lui demander de revoir sa position. C’est le recours gracieux ou administratif préalable.

Le recours administratif préalable est facultatif.

Et en cas de rejet expresse ou implicite de son recours administratif préalable, le demandeur aura la possibilité de saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux contre le refus litigieux dans un délai de deux mois à compter de ce rejet.

Il existe toutefois une exception, lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques.

Dans cette hypothèse, lorsque l’opposition à une déclaration préalable ou le refus de permis est fondé sur un refus d’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le demandeur doit obligatoirement, avant de saisir le tribunal administratif, former un recours administratif. Il doit en effet saisir le préfet de région contre la décision litigieuse. Ce n’est qu’une fois ce recours préalable formé que le demandeur pourra saisir la juridiction administrative[6].

4- La saisine du tribunal administratif

Le recours contre le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable doit se faire devant le tribunal administratif dans le ressort duquel à son siège l’autorité administrative qui a pris la décision contestée[7].

La saisine du tribunal se fait par une requête qui indique les noms et domiciles des parties. La requête doit contenir l’exposé des faits et des moyens de droit, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge[8].

Le demandeur doit y joindre une copie de l’arrêté portant refus permis de construire ou opposition à la déclaration préalable (lorsque le rejet est expresse) et toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige[9]. Le tout doit être accompagné de copies, en nombre égal à celui des autres parties en cause[10].

Le recours peut être adressé au tribunal par courrier ou par internet à travers l’application Telecours citoyen (https://citoyens.telerecours.fr).

Que ce soit pour former un recours gracieux ou un recours contentieux devant le tribunal administratif, la représentation par un avocat n’est pas obligatoire. Mais son assistance est vivement recommandée pour contester efficacement et valablement la légalité du refus de permis de construire ou de l’opposition à la déclaration préalable.

5- Les moyens invocables

A l’appui de sa requête, le demandeur pourra invoquer des moyens de légalité externe (5.1) et interne (5.2) contre la décision ayant refusé son autorisation d’urbanisme

Toutefois, lorsque l’autorité administrative se trouve dans une situation de compétence liée, seuls les moyens dirigés à l’encore de l’avis sont opérants, les autres moyens étant donc inopérants.

C’est le cas pour les communes non dotées d’un plan local d’urbanisme. Dans cette hypothèse, le maire ne peut pas délivrer l’autorisation sollicitée si le préfet a émis un avis conforme défavorable au projet[11]. Par conséquent, dès lors que le maire est en situation de compétence liée, les moyens d’annulation doivent être dirigés uniquement contre l’avis conforme défavorable[12]. Il faudra en somme contester non pas la décision du maire mais l’avis du préfet.

5.1- Les moyens d’illégalité externe

Les moyens de légalité externe portent sur les vices affectant les conditions d’adoption du refus de permis de construire ou de la déclaration préalable. Il peut s’agir de l’incompétence de l’auteur de l’acte (5.1.1), d’un vice de forme (5.1.2) ou d’un vice de procédure (5.1.3).

5.1.1- L’incompétence de l’auteur de l’acte

L’incompétence de l’auteur de l’acte correspond à la situation dans laquelle une autorité administrative adopte un acte insusceptible de se rattacher à son pouvoir. Ce motif entache d’illégalité l’acte adopté.

Ainsi en est-il lorsque l’arrêté de refus de permis de construire a été signé par un adjoint au maire qui ne bénéficiait pas d’une délégation de signature régulière[13].

5.1.2- Le vice de forme

Il y a vice de forme lorsque le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable n’est pas adopté dans les formes requises.

Cela peut être le cas lorsque l’arrêté de refus de permis de construire n’a pas visé pas le bon numéro de dossier[14].

Cela peut aussi être le cas lorsque le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable n’est pas motivé ou est insuffisamment motivé.

Ainsi un arrêté de refus de permis de construire fondé sur le fait que le projet ne s’insérait pas dans son environnement local sans plus de précision a été annulé en raison du caractère insuffisant de sa motivation[15].

5.1.3- Le vice de procédure

Il y a vice de procédure lorsque le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable n’est pas adopté selon la procédure prescrite.

Ainsi en est-il lorsque le refus d’autorisation est notifié au-delà du délai légal. Ce refus constitue en principe le retrait d’une autorisation obtenue tacitement. Or, si ce retrait n’a pas été adopté selon la procédure prévue pour le retrait des autorisations urbanismes, notamment en ce qui concerne le respect du principe du contradictoire, il sera alors entaché d’illégalité[16].

5.2 Les moyens d’illégalité interne

Les moyens d’illégalité interne portent sur les règles retenues par l’autorité administrative pour refuser le permis de construire ou la déclaration préalable.

Ils peuvent aussi porter, à l’inverse, sur les règles non retenues par l’autorité administrative et qui imposaient au contraire la délivrance du permis de construire ou de la déclaration préalable.

S’agissant des refus de permis de construire ou des oppositions à des déclarations préalables, ces moyens peuvent notamment porter sur le fait que le refus a été adopté tardivement de sorte qu’une autorisation tacite était née (5.2.1), sur une erreur dans le motif retenu (5.2.2) ou sur un motif susceptible d’être corrigé, et ne justifiant pas à lui seul un refus (5.2.3).

5.2.1- L’illégalité résultant de l’obtention d’une autorisation tacite

Les délais d’instruction d’une demande de permis de construire ou d’une déclaration préalable sont encadrés.

En principe ce délai est d’un mois pour les déclarations préalables. Quant aux permis de construire, il est en principe de deux (maisons individuelles) ou de trois mois (pour les immeubles d’habitation collective). Il court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet[17]. Le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur la liste des pièces manquantes[18].

À l’expiration de ce délai d’instruction, l’éventuel silence de l’autorité administrative sur la demande de permis de construire ou sur la déclaration préalable doit être considéré comme faisant en principe naître une autorisation tacite[19].

L’illégalité du refus de permis de construire ou de l’opposition à la déclaration préalable peut dès lors être liée au fait que ce refus a été notifié tardivement au demandeur. De sorte que ce dernier était déjà titulaire, à la date de notification du refus, d’un permis ou d’une déclaration préalable tacite.

C’est tout d’abord le cas lorsque le refus est tout simplement notifié tardivement. Le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable doit en effet être notifié au demandeur dans le délai d’instruction. À cet égard, ce n’est pas la date de signature de l’arrêté de refus qui est pris en compte mais la date à laquelle le courrier de refus a été présenté pour la première fois à l’adresse du demandeur[20].

Ainsi, pour une demande de permis de construire, pour la réalisation d’une maison individuelle, déposée le 1^er janvier, l’administration a en principe jusqu’au 1^er mars pour notifier une décision de refus de permis de construire[21].

C’est ensuite le cas lorsque le délai pour notifier le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration avait en réalité expiré. Le délai d’instruction de la demande d’autorisation peut en effet être interrompu si l’autorité administrative informe le demandeur que son dossier est incomplet et l’invite à produire les pièces manquantes. Cette demande de pièces complémentaire doit toutefois intervenir dans le délai d’un mois, à compter de la réception ou du dépôt du dossier en mairie. Par ailleurs, cette demande ne doit porter que sur l’une des pièces limitativement énumérées par le code de l’urbanisme. Dans le cas contraire, à défaut pour l’autorité administrative de statuer dans le délai d’instruction initial naîtra un permis de construire ou une déclaration tacite, sans que la demande de pièce complémentaire tardive ou illégale puisse y faire obstacle[22].

Ainsi, une demande de pièces complémentaires adressée un 24 janvier n’a pas eu pour effet d’interrompre le délai d’instruction d’une demande de permis de construire qui avait été déposée en mairie le 23 décembre (la demande de pièces complémentaires aurait dû parvenir au 23 janvier). Le demandeur a dès lors été considéré comme titulaire d’un permis tacite au 23 mars. De sorte que l’arrêté de refus intervenu le 3 juillet a été considéré comme entaché d’illégalité[23].

5.2.2- L’illégalité résultant d’un motif erroné

Le motif de fond d’un refus de permis de construire ou d’une opposition à une déclaration préalable doit être lié au non-respect d’une règle relative au droit de l’urbanisme.

Cette règle peut se trouver dans les prescriptions figurant dans le règlement d’un plan local d’urbanisme, dans le règlement national d’urbanisme, dans le règlement d’un plan de prévention des risques naturels (d’incendie, d’inondation, de mouvement terrain, etc.), etc.

Elle peut également se trouver dans des dispositions applicables à certaines parties seulement du territoire. En ce sens, pour les projets situés près du littoral ou en zone de montagne, la demande d’autorisation doit aussi respecter les dispositions de la loi Littoral ou de la loi Montagne, codifiées respectivement aux articles L.121-1 et L.122-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Quoi qu’il en soit, s’il est établi que le motif n’est pas fondé, parce qu’il repose sur un fait inexact ou sur une interprétation de la règle de droit erroné, le refus de permis de construire ou l’opposition à la déclaration préalable sera alors annulé.

S’agissant, à titre d’exemple, d’un fait inexact, un refus de permis de construire a été annulé au motif qu’un projet de construction, contrairement à ce qu’avait retenu l’autorité administrative, respectait bien les dispositions de la loi Littoral relatives à l’interdiction de construire en dehors des espaces urbanisés, dans la bande littorale de cent mètres. Le juge a en effet retenu que si le projet se situait bien dans la bande de cent mètres, il ne se trouvait pour autant pas en dehors des espaces urbanisés dès lors qu’il se rattachait par ses côtés sud et est, à un espace, dont il formait l’extrémité, comportant un nombre et une densité significatifs de constructions[24].

Et s’agissant, à titre d’exemple, d’une erreur dans l’interprétation d’une règle de droit, un refus de permis de construire ne peut être fondé, au titre de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, sur le fait que le projet en cause serait susceptible d’entrainer une baisse d’ensoleillement d’une construction voisine. Cet article ne permet de refuser un projet de construction que si celui-ci est de nature à porter une atteinte visible à un environnement naturel ou urbain. La perte d’ensoleillement en elle-même n’entre pas dans cette catégorie[25].

Notons pour finir qu’un refus de permis de construire ou de déclaration préalable, fondé à juste titre sur le non-respect d’une prescription du règlement d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan de prévention des risques naturels, peut toutefois être illégal si cette prescription est même illégale.

Un refus de permis de construire, fondé sur le fait que la demande prévoyait une construction dans une zone classée comme inconstructible par le plan de prévention des risques d’incendie de forêt, a pu être annulé car le classement en zone inconstructible par ce plan a été jugé illégal. Le juge a considéré dans cette affaire que la localisation du terrain, à proximité d’un poteau d’incendie et son accessibilité par une route, présentant une largeur suffisante pour permettre l’accès aux véhicules de secours, ne permettait pas de classer le terrain en zone inconstructible. De sorte que rien ne justifiait, au titre d’un risque incendie, l’inconstructibilité de ce terrain[26].

5.2.3- L’illégalité résultant de la possibilité de conditionner la délivrance du permis de construire

Lorsque l’illégalité entachant la demande de permis de construire ou de la déclaration préalable est négligeable et qu’elle peut être corrigée, l’autorité administrative se doit de vérifier si cette illégalité peut faire l’objet d’une rectification avant d’opposer un refus. Cette situation peut se produire notamment dans deux hypothèses.

En premier lieu, c’est lorsque le projet peut faire l’objet d’une adaptation mineure. En effet, si l’autorité administrative considère que le projet objet de la demande d’autorisation ne respecte pas le PLU, elle doit avant d’opposer un refus, vérifier que le projet ne peut pas faire l’objet d’une adaptation mineure[27]. Une adaptation mineure permet de déroger aux règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme lorsque la nature particulière du sol, la configuration des parcelles d’assiette du projet ou le caractère des constructions avoisinantes l’exige[28].

En second lieu, c’est lorsque le projet peut faire l’objet de prescriptions spéciales. Ces dernières ne doivent néanmoins pas apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d’une nouvelle demande. En somme, les prescriptions consistent à conditionner la délivrance de l’autorisation au respect de certaines obligations, lesquelles doivent porter sur des points précis et limités[29].

Des prescriptions peuvent être mises en place lorsqu’un projet est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique[30]. Elles peuvent aussi être mises en place lorsqu’un projet est de nature à porter atteinte, par ses caractéristiques et aspect extérieur, à son environnement naturel ou urbain[31].

En matière de sécurité, les prescriptions peuvent consister à conditionner l’autorisation à l’installation d’une borne incendie, pour limiter les risques d’incendie, ou d’un revêtement perméable pour les aménagements extérieurs, afin de limiter les risques d’inondation.

En matière d’insertion du projet, elles peuvent par exemple porter sur la couleur ou l’aspect des matériaux à utiliser pour la construction.

Un permis de construire ne peut ainsi être refusé au simple motif qu’il serait situé dans un secteur à risque de glissement de terrain alors que des prescriptions, tendant notamment en la réalisation de talus, auraient pu permettre d’assurer la sécurité du projet au regard de ce risque[32].

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[1] Article L.424-3 du code de l’urbanisme

[2] CE, 23 décembre 2014, n° 364637

[3] Article R. 424-2 et suivants du code de l’urbanisme

[4] CE, 6 mars 2006, n° 285415

[5] Article L. 232-4 du CRPA

[6] Article R. 424-14 du code de l’urbanisme

[7] Articles L. 211-1 et R. 312-1 du code de justice administrative

[8] Article R. 411-1 du code de justice administrative

[9] Articles R. 412-1 et suivants du code de justice administrative

[10] Article R. 411-3 du code de justice administrative

[11] Article L. 422-5 du code de l’urbanisme