Permis de construire et loi littoral

La loi littoral a pour objet de préserver les côtes françaises des ravages de l’urbanisation. La délivrance des permis de construire sur les espaces situés près des mers, océans, lacs ou estuaires est ainsi strictement encadrée. La présente note a pour objet d’exposer les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est soumise à la loi littoral.

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Peut-on construire sur le littoral ? Voilà une question qui intéresse aussi bien le promoteur immobilier que tout défenseur de l’environnement.

Le littoral français mesure plus de 7 500 km. D’une richesse et d’une diversité particulières, il est également très fragile. La pression urbaine qui s’exerce aux abords du littoral n’arrange guère la situation. Le bétonnage des côtes a en effet pour conséquence de porter atteinte à la beauté des sites, à la préservation des équilibres biologiques et écologiques et à la lutte contre l’érosion.

Votée à l’unanimité par les parlementaires, la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, vise à encadrer les règles d’occupation et d’utilisation des sols aux abords du littoral. Ce sont les dispositions de cette loi, codifiées aujourd’hui aux articles L. 121-1 et suivants du code de l’urbanisme, qui règlementent les possibilités de construire et d’aménager les terrains situés sur le littoral français.

L’objet de la présente note sera d’étudier les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est soumise à la loi Littoral.

1 – QU’EST CE QUE LA LOI LITTORAL ?

La loi Littoral vise à encadrer les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres dans les communes littorales, c’est-à-dire dans les communes qui sont notamment riveraines des mers, océans, estuaires, étangs salés ou lacs[1].

2 – QUE PREVOIT LA LOI LITTORAL ?

La loi Littoral règlemente les possibilités et modalités de construction et d’aménagement des terrains situés dans les communes littorales.

Les dispositions de cette loi contiennent d’une part des règles applicables sur tout le territoire de la commune littorale (2.1) et, d’autre part, des règles plus spécifiques s’agissant des espaces situés à proximité du littoral (2.2).

2.1 – Les mesures applicables sur tout le territoire des communes littorales

Lorsque le territoire de la commune est couvert par un document d’urbanisme, celui-ci doit tenir compte de la particularité des espaces qu’il règlemente (2.1.1).

Les modalités d’extension de l’urbanisation sont par ailleurs encadrées, que le territoire de la commune soit couvert ou non par un document d’urbanisme (2.1.2).

2.1.1 – Les dispositions spécifiques applicables aux documents d’urbanisme

Les dispositions spécifiques applicables aux documents d’urbanisme ne sont pas directement opposables aux permis de construire. Mais dans l’hypothèse où le document d’urbanisme serait illégal, le permis de construire qui a été délivré sur la base de ce document, illégal, pourrait également faire l’objet d’une annulation.

2.1.1.1 – La détermination de la capacité d’accueil

Les documents d’urbanisme (Plan local d’urbanisme (PLU), Schéma de cohérence territoriale (SCOT), carte communale, etc.) doivent déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser. Pour déterminer cette capacité d’accueil, ils doivent prendre en compte la préservation de la faune et de la flore, de l’existence des risques littoraux ou encore des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels[2].

La notion de capacité d’accueil est difficilement quantifiable. Elle vise surtout à préserver l’objectif d’équilibre entre le développement de l’urbanisation et le respect du milieu naturel.

Ainsi, dans l’hypothèse où une mauvaise évaluation de la capacité d’accueil mettrait en péril un espace à protéger, le document d’urbanisme litigieux pourrait faire l’objet d’une annulation[3].

2.1.1.2 – La préservation des coupures d’urbanisation

Les SCOT et les PLU doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation[4].

Ce principe a pour objet d’éviter l’urbanisation de tout le littoral et de mieux répartir les espaces bâtis.

Les SCOT et les PLU ont ainsi l’obligation de prévoir une ou plusieurs coupures naturelles selon les circonstances géographiques propres à chaque territoire[5].

2.1.1.3 – La préservation des espaces remarquables

Les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques doivent faire l’objet d’une protection particulière[6].

Il s’agit notamment des parties naturelles des sites inscrits ou classés, des dunes, des zones humides et milieux temporairement immergés ou des milieux abritant des concentrations naturelles d’espèces animales ou végétales[7].

En l’absence de document d’urbanisme, ces prescriptions sont également directement opposables aux demandes de permis de construire.

En conséquence, seuls des aménagements légers doivent être autorisés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public.

Il peut s’agir par exemple des cheminements piétonniers et cyclables ou des aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières[8].

2.1.2 – Les dispositions relatives aux modalités d’extension de l’urbanisation

Dans les communes littorales, les modalités d’extension de l’urbanisation sont encadrées. Cet encadrement s’applique à tout terrain situé sur le territoire de la commune, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage[9].

Au sens de la loi Littoral, il y a extension de l’urbanisation lorsqu’un terrain n’est pas situé dans une zone déjà urbanisée, c’est-à-dire dans une zone caractérisée par une densité significative des constructions[10].

Dans une telle hypothèse, même l’agrandissement d’une construction existante pourra être considéré comme étant une extension[11].

L’extension de l’urbanisation n’est admise que si elle se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement[12].

Tout d’abord, l’extension de l’urbanisation est autorisée si elle se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Elle n’est autrement dit autorisée que si elle se réalise dans les zones déjà urbanisées, c’est-à-dire dans les zones caractérisées par une densité significative des constructions aux destinations variées (habitations, commerces, bureaux, etc.)[13] .

A contrario, aucune extension ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages existants[14].

A titre d’exemple, constitue une zone d’urbanisation diffuse un terrain, qui malgré le fait qu’il jouxte sur plusieurs de ses côtés des parcelles construites, est situé à l’intérieur d’une zone, délimitée par des routes, qui comprend, à l’ouest, une zone d’habitat dispersé le séparant d’un village, et à l’est, un vaste espace demeuré pour l’essentiel à l’état naturel[15].

Ensuite, l’extension de l’urbanisation est autorisée si elle se réalise en continuité avec les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Une telle extension doit toutefois être prévue par les documents d’urbanisme locaux, comme le plan local d’urbanisme[16].

Un hameau nouveau intégré à l’environnement se caractérise par la réalisation d’un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l’organisation s’inscrivent dans les traditions locales.

A titre d’exemple, il a été jugé que constituait un hameau nouveau intégré à l’environnement (provençal en l’espèce), un projet immobilier dont les constructions seraient implantées autour d’un espace commun constitué par une rue centrale, sur laquelle donneraient toutes les portes d’entrée des maisons, et d’une petite place de 500 m² avec une fontaine et un boulodrome[17].

A contrario, il a été jugé que ne constituait pas un hameau nouveau intégré à l’environnement, des habitations édifiées, au fil des années, de manière éparse et sans projet d’insertion dans le site[18].

Ces deux principes ne s’appliquent toutefois pas lorsque les projets de construction sont liés aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

2.2 – Les mesures applicables à proximité des rivages

2.2.1 – L’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage

Dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation peut être autorisée si elle est prévue par le plan local d’urbanisme. Ce dernier doit toutefois justifier et motiver cette extension selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau[19].

Ces critères ne sont néanmoins pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional par exemple.

En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut néanmoins être réalisée avec l’accord du préfet. Le préfet doit alors, au préalable, obtenir l’avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, laquelle appréciera l’impact de l’urbanisation sur la nature.

En tout état de cause, cette extension devra toujours être limitée[20].

Trois critères doivent être pris en compte pour qualifier une zone d’espace proche du rivage, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le plan d’eau[21]. Tout dépendra donc du contexte géographique local.

Une zone a ainsi été qualifiée d’espace proche du rivage dans la mesure où elle était située entre 180 mètres et 800 mètres des rives d’un lac, dont elle n’était séparée que par quelques habitations et dont la partie est était visible de ces rives[22].

En revanche un terrain ne peut être regardé comme constituant un espace proche du rivage dans la mesure où il est situé dans le prolongement immédiat d’une zone entièrement urbanisée, qui la sépare du rivage de la mer, distant d’environ 800 mètres, et interdit toute covisibilité entre ce terrain et la mer[23].

Ces dispositions sont applicables indépendamment du caractère urbanisé ou non de l’espace dans lequel se situent les constructions envisagées[24]. Peu importe donc que la zone en question soit déjà urbanisée. Seule importera le fait que cette extension de l’urbanisation soit limitée.

2.2.2 – L’interdiction de l’urbanisation dans la bande littorale des 100 mètres

Les constructions sont en principe interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs[25].

Cette interdiction concerne aussi bien les constructions nouvelles que celles portant extension d’une construction existante[26].

Il existe cependant deux exceptions importantes à ce principe.

Tout d’abord, l’interdiction de construire dans la bande littorale des 100 mètres ne s’applique pas dans les espaces déjà urbanisés.

Ensuite, cette interdiction ne s’applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (ce qui n’est pas le cas des bars restaurants[27]).

Par ailleurs, le plan local d’urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes le justifient.

En revanche, on notera qu’en Corse, le plan d’aménagement et de développement durable peut autoriser en dehors des espaces urbanisés dans la bande littorale des 100 mètres des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l’accueil du public (comme des paillottes), à l’exclusion de toute forme d’hébergement[28].

3 – COMMENT S’ARTICULE LE PERMIS DE CONSTRUIRE AVEC LA LOI LITTORAL ?

Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d’aménagement, ou par un document en tenant lieu, la demande de permis de construire doit en principe être conforme avec les prescriptions édictées par ce document d’urbanisme. Et ce n’est qu’en l’absence d’un tel document, que la demande de permis de construire doit être conforme avec les dispositions de la loi Littoral[29].

De plus, dans le cas où le territoire de la commune serait couvert par un plan local d’urbanisme ou un document en tenant lieu, la circonstance que la demande de permis de construire respecte les prescriptions du plan local d’urbanisme peut ne pas suffire à assurer sa légalité au regard des dispositions de la loi Littoral (ou de la directive territoriale d’aménagement, ou du document en tenant lieu, en présence d’une telle directive)[30].

D’une part, certaines dispositions de la loi Littoral autorisent le PLU à opérer des choix en matière d’urbanisme. Ainsi en est-il de la possibilité de créer des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement [31]. Dans cette hypothèse, la conformité du permis de construire avec le PLU, suffit à rendre ce projet conforme avec les dispositions de cette loi. Ainsi, lorsque le terrain d’assiette du projet de demande de permis de construire est situé dans une zone destinée par le PLU à l’accueil d’un hameau nouveau, cette situation suffit à rendre ce permis légal par rapport aux dispositions de la loi Littoral (sous réserve que cette zone soit compatible avec les dispositions de la loi Littoral)[32].

D’autre part, et revanche, certaines dispositions de la loi Littoral n’autorisent pas le PLU à opérer des choix. Elles s’imposent directement aux demandes de permis de construire, au regard de leur précision et de leur caractère impératif. C’est par exemple le cas du principe selon lequel, en dehors des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, l’extension de de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants[33].

Dans cette hypothèse, la conformité de la demande de permis de construire au PLU ne permet pas d’assurer la conformité du permis de construire avec le principe précité contenu dans la loi Littoral. De sorte que la demande de permis de construire doit également, et indépendamment de sa conformité avec le PLU, être conforme avec les dispositions de la loi Littoral en cause.

Par voie de conséquence, le principe selon lequel l’extension de l’urbanisation, en dehors des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants est directement applicable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. De sorte, que le permis de construire ne peut être accordé que si le projet lui-même est réalisé en continuité avec les agglomérations et villages existants, quand bien même donc le PLU légalement applicable aurait ouvert à l’urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet[34].

4 – LE PERMIS DE CONSTRUIRE DOIT IL ÊTRE DÉLIVRÉ AU REGARD DES SEULES RÈGLES CONTENUES DANS A LOI LITTORAL ?

Dans les communes littorales, la loi Littoral n’édicte que des limitations minimales des possibilités de construire (l’interdiction de construire dans les zones d’urbanisation diffuse par exemple) que toute demande d’occupation ou d’utilisation des sols doit respecter.

Les auteurs des documents locaux d’urbanisme demeurent en conséquence libres, en fonction de considérations propres à leur territoire, de compléter les dispositions de cette loi dans le sens de la sévérité, en interdisant ou en encadrant les partis d’urbanisme là où cette loi n’y ferait pas obstacle.

Ils peuvent ainsi élargir la bande des 100 mètres sur laquelle est en principe interdite toute construction ou ne pas classer en zone constructible des zones situées en continuité avec les villages et agglomérations existantes.

En d’autres termes, les prescriptions contenues dans la loi littoral complètent et s’ajoutent aux autres prescriptions d’ordre générale figurant par exemple dans les documents d’urbanisme (le PLU ou le SCOT par exemple).

Par conséquent, la demande de permis de construire doit non seulement respecter les dispositions figurant dans la loi Littoral mais aussi toutes les autres règles du droit de l’urbanisme applicables pour le projet en question.

Ainsi ce n’est pas parce qu’un projet respecterait les dispositions de la loi littoral que pour autant il serait conforme au droit de l’urbanisme.

D’une part donc, en présence d’un PLU ou d’un document en tenant lieu, le terrain d’assiette du projet doit être situé dans une zone ouverte à l’urbanisation par le PLU. Dans le cas contraire, aucun permis de construire ne pourra en principe être délivré.

D’autre part, et d’une manière plus générale, le projet doit respecter l’ensemble des règles d’urbanisme applicables au terrain d’assiette du projet, dont les dispositions d’ordre impératif figurant dans le règlement national d’urbanisme.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un maire pouvait valablement refuser de délivrer un permis de construire pour un projet, certes, en zone constructible mais dont le terrain d’assiette était situé à proximité d’une falaise présentant des risques d’érosion marine[35].

De même, il a été jugé qu’un maire pouvait valablement refuser de délivrer un permis de construire portant sur la réalisation d’un groupe de cinq maisonnettes compte tenu du fait que ce projet allait surplomber une vaste zone littorale naturelle, comprenant des terrains boisés, vierges de constructions, et un marais salant. Le juge a ainsi considéré que ce projet porterait atteinte au paysage avoisinant dont l’aspect sauvage fait la spécificité et la valeur[36].

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[1] Article L. 321-2 du code de l’environnement.

[2] Article L. 121-21 du code de l’urbanisme.

[3] CE, 12 déc. 1997, n° 149500.

[4] Article L. 121-22 du code de l’urbanisme.

[5] CAA Bordeaux, 1re ch., 19 juin 1997, n° 94BX01012

[6] Articles L. 121-23 et suivants du code de l’urbanisme.

[7] Article R. 121-4 du code de l’urbanisme

[8] Article R. 121-5 du code de l’urbanisme

[9] CE, 27 sept. 2006, n° 275924, Cne du Lavandou

[10] CAA Nantes, 28 févr. 2014, n° 12NT01411

[11] CE, 9 nov. 1994, n° 121297, Constantini