Recours contre un permis de construire : Mise en cohérence des obligations procédurales

La décision du 17 mars 2017, n° 396362, Commune de La Cadière-d’Azur, est l’occasion pour le Conseil d’Etat de clarifier quelques obligations procédurales pesant sur un recours qui n’est pas directement dirigé contre un permis de construire ou est seulement dirigé contre un permis de construire modificatif.

 

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Par un arrêté en date du 2 avril 2008, le maire de la commune de La Cadière d’Azur a accordé à M. X un permis de construire en vue d’édifier une maison individuelle. Les travaux n’ont cependant pas eu lieu dans l’immédiat ou ont été interrompus pendant quelques années. Un permis de construire modificatif a en effet été délivré le 21 avril 2015, soit sept ans après le permis initial. Celui-ci a autorisé le pétitionnaire à procéder à la modification des façades et du garage de sa maison et à créer de nouvelles surfaces de plancher.

Le permis initial n’a pas été contesté par les époux D., des voisins de M. X.

Toutefois, à la suite de la délivrance du permis modificatif, les époux D. ont décidé de contester le projet de M. X dans son ensemble.

Pour ce faire, ils ont demandé par deux recours gracieux distincts au maire de la commune de La Cadière d’Azur, d’une part, de constater la caducité du permis de construire initial et, d’autre part, de procéder au retrait du permis modificatif. Le maire n’a pas fait droit à leurs demandes. L’affaire a ainsi été portée devant le tribunal administratif de Toulon.

Par deux ordonnances en date du 24 novembre 2015, prises en application des dispositions de l’article R. 222-1, 4° du code de justice administrative, le tribunal administratif de Toulon a rejeté comme manifestement irrecevables les demandes des époux D. S’agissant, en premier lieu, de la demande d’annulation de la décision implicite du maire refusant de constater la caducité du permis initial, le tribunal a déclaré l’irrecevabilité de ce recours, faute pour les époux D. d’avoir notifié leur recours contentieux au pétitionnaire et au maire de la commune, conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. S’agissant, en second lieu, de la demande d’annulation du permis modificatif, le tribunal a considéré celle-ci irrecevable dès lors que les requérants n’avaient pas justifié d’un intérêt à agir au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Les époux D. ont donc directement saisi le Conseil d’Etat. Depuis l’entrée en vigueur de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, issu du décret n°2013-879 du 1er octobre 2013 (art. 2), les tribunaux administratifs sont en effet compétents en premier et dernier ressort sur les recours notamment formés contre les permis de construire délivrés sur le territoire des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts (La commune de la Cadière d’Azur est au nombre de ces communes selon le tableau annexé au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013). Dans le cas présent, le Conseil d’Etat était certes bien compétent pour examiner directement en cassation le recours contre la demande d’annulation du permis modificatif. Il existait en revanche un doute en ce qui concernait la demande d’annulation de la décision refusant de constater la caducité du permis de construire initial. Mais acceptant d’examiner en cassation les deux pourvois des époux D., le Conseil d’Etat va implicitement considérer que cette dernière demande entre également dans le champ d’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative.

Sur le fond ensuite, bien que liées, ces deux ordonnances ont amené le Conseil d’Etat à s’interroger sur deux problèmes différents.

Sur la première ordonnance attaquée, portant sur la demande d’annulation de la décision de refus de constater la caducité du permis initial, la question était de savoir si une telle demande était assimilable à un recours dirigé contre un permis de construire au sens de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. A cette question, le Conseil d’Etat va répondre par la négative. Il va ainsi faire une lecture très stricte des dispositions de cet article, différente de celle qu’il a faite de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (I).

En conséquence, la première ordonnance du tribunal administratif va être annulée.

Sur la seconde ordonnance attaquée, relative à la demande d’annulation du permis de construire modificatif, la question portait sur les modalités d’application de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dans le cadre d’un recours formé uniquement contre un tel permis. Afin de tenir compte de la particularité de ce recours, dont les moyens de légalité ne doivent être dirigés, sur le fond, que sur les modifications apportées au projet initial, le Conseil d’Etat va préciser que l’intérêt à agir du requérant doit s’apprécier au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. Il va donc aligner la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer l’annulation (II).

Partant, la seconde ordonnance du tribunal administratif va aussi être annulée, mais seulement parce que le tribunal n’avait pas tenu compte de la qualité de voisin immédiat des requérants pour apprécier leur intérêt à agir.

L’affaire va par suite être renvoyée devant le tribunal administratif.

 

I – Le recours contre la décision du maire refusant de constater la caducité d’un permis de construire : un recours contre un permis de construire ?

Le recours contre la décision du maire qui refuse de constater la caducité d’un permis de construire est-il un recours dirigé contre un permis de construire ? A cette interrogation, le Conseil d’Etat va donner une réponse différente selon qu’il fait une lecture des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (A) ou R. 600-1 du code de l’urbanisme (B).

 

A – Le recours contre le refus de constater la caducité d’un permis de construire : un recours contre un permis de construire au sens de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative

 

Il ressort des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative que « les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ». Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser que ces dispositions doivent « s’interpréter strictement » (CE, 9 oct. 2015, n° 393032, Cne d’Hadricourt). Il a ainsi considéré qu’elles ne s’appliquaient qu’aux jugements statuant sur des recours dirigés contre des autorisations de construire, de démolir ou d’aménager et non aux jugements statuant sur des recours formés contre des refus d’autorisation (CE, 25 nov. 2015, n° 390370, SCI La Capsulerie). Cela semble du reste correspondre à l’objectif assigné à l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, à savoir accélérer les programmes de construction.

En l’espèce, le recours des époux D. ne portait pas directement sur la légalité du permis de construire litigieux. Il portait sur le refus du maire de constater sa caducité. Une interprétation stricte des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, qui ne visent que les recours formés contre les permis de construire, de démolir ou d’aménager, aurait pu conduire le Conseil d’Etat à estimer que la voie de l’appel leur était toujours ouverte. Mais, de manière symétrique, un tel recours, qui porte sur une autorisation d’urbanisme, dès lors qu’il a pour conséquence de remettre en cause sa validité, aurait aussi pu le conduire à considérer le contraire. Cette option apparaît d’autant plus fondée que la suppression de l’appel mis en place par l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative doit permettre d’accélérer le traitement des recours contentieux afin de ne pas retarder les programmes de construction.

C’est cette dernière option que va retenir le Conseil d’Etat en l’espèce. Acceptant d’examiner le pourvoi des époux D., il va implicitement considérer que la décision de refus de constater la caducité d’un permis de construire entre dans le champ d’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative. Dans le cas contraire, il n’aurait pas pu statuer sur ce recours, même s’il existait un lien entre cette première ordonnance attaquée et la seconde. La connexité n’est en effet pas possible lorsque les demandes distinctes relèvent de voies de recours différentes (CE, 16 juin 2004, n° 265915, Bianchin).

Le pourvoi admis, il ne restait plus au juge de cassation qu’à se prononcer sur le fond de l’affaire.

 

B – Le recours contre le refus de constater la caducité d’un permis de construire : un recours situé hors du champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme

 

Le tribunal administratif de Toulon avait rejeté le recours des requérants car ces derniers n’avaient pas procédé à la notification de leur recours contentieux au titulaire du permis de construire et à la commune en application des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

Issues de la loi n°94-112 du 9 février 1994, ces dispositions étaient à l’origine codifiées à l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme. Elles ont par la suite fait l’objet d’un déclassement (Ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative, art. 4) et ont été insérées à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (Décret n° 2000-389 du 4 mai 2000 relatif à la partie réglementaire du code de justice administrative, art. 4). Elles visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours contentieux dirigé contre elle (CE, 13 mars 2015, n° 358677).

Dans sa version résultant de la loi du 9 février 1994 puis du décret du 4 mai 2000, cette obligation de notification s’appliquait à toutes les décisions valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol régies par le code de l’urbanisme (CE, avis, 6 mai 1996, n° 178426, SARL Nicolas Hill Immobilier).

En conséquence, il avait été jugé que la décision par laquelle le maire refuse de constater la caducité d’un permis de construire entrait dans le champ d’application de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme, dès lors qu’une telle décision avait nécessairement pour effet, selon le Conseil d’Etat, de confirmer la validité d’un acte valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol au sens de cet article précité (CE, 27 mars 2000, n° 205430, Synd. des copro. de l’immeuble Le Lympia – V. également CE, 30 avr. 2003, n° 237039).

Le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme est toutefois venu préciser et réduire le champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

Ainsi, aux termes des nouvelles dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, issues de ce décret de 2007, seuls les recours formés à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir doivent faire l’objet d’une notification.

La question était donc de savoir si malgré la nouvelle rédaction de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, la jurisprudence Syndicat des copropriétaires de l’immeuble « Le lympia » était toujours en vigueur.

Il est vrai qu’un recours formé contre la décision du maire refusant de constater la caducité d’un permis de construire a pour objet de remettre en cause la validité de ce dernier. De sorte qu’en effet un tel recours vise bien, de manière indirecte, le permis de construire.

A titre de comparaison, on rappellera que les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative ont été, en l’espèce, considérées comme opposables aux recours formés contre les décisions de refus de constater la caducité des permis de construire.

Toutes choses étant égales par ailleurs, on pouvait s’attendre à ce que le Conseil d’Etat considère que les dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme s’appliquaient également en l’espèce.

Mais faisant une lecture plus stricte des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme que de celles de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat va rappeler que la décision par laquelle le maire refuse de constater la caducité d’un permis de construire n’est pas au nombre des décisions limitativement énumérées par cet article. Il va, en conséquence, considérer qu’un recours dirigé contre une telle décision n’entre pas dans le champ d’application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme et qu’il n’a donc pas à être notifié au pétitionnaire et à l’auteur de l’acte attaqué.

Au premier abord, cette solution peut apparaître paradoxale par rapport à celle dégagée, dans la même décision, pour l’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative. Nous pensons néanmoins qu’une autre solution aurait eu pour effet de faire perdre à la réforme opérée en 2007 son objectif, celui de la clarification. De surcroît, l’obligation de notification ne permet pas réellement au bénéficiaire de l’autorisation attaquée, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours dirigé contre elle. Les greffes des juridictions transmettent très rapidement les recours qu’ils reçoivent. L’obligation de notification a en réalité pour principal fonction aujourd’hui de réduire le nombre de recours contentieux contre les autorisations individuelles d’urbanisme. De sorte que son extension aux recours formés contre les décisions de refus de constater la caducité des permis de construire n’aurait guère été utile pour la préservation de la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, raison pour laquelle a été instituée l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

 

II – L’alignement de la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer son annulation

 

Le second pourvoi était lié au rejet du recours contre le permis de construire modificatif. Le tribunal avait en effet considéré que les requérants ne disposaient pas d’un intérêt à agir au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Issu de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, cet article définit la notion d’intérêt donnant qualité à agir dans le contentieux des autorisations d’urbanisme (permis de construire, d’aménager et de démolir). Ainsi, aux termes des dispositions de cet article, à l’exception des associations, une personne de droit privé n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement.

Il appartient dès lors à cette personne d’établir, par des éléments suffisamment précis et étayés, l’atteinte qu’elle invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. Le pétitionnaire ou l’auteur de l’acte attaqué a, quant à lui, la possibilité de contester le caractère avéré de l’atteinte invoquée, à charge ensuite pour le juge de former sa conviction sur la recevabilité de la requête d’après les pièces du dossier. Le juge ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours la preuve du caractère certain des atteintes invoquées (CE, 10 juin 2015, n° 386121, Brodelle et Gino).

Mais, eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction (CE, 12 avril 2016, n° 389798, Bartolomei). Celui-ci n’est ainsi pas tenu au même degré d’exigence que le requérant qui n’aurait pas la qualité de voisin immédiat. Il n’a pas, en principe, à établir de manière précise et détaillée son intérêt à agir dès lors que les pièces du dossier le font apparaître.

Enfin, lorsque le défaut d’intérêt à agir du requérant semble évident, c’est-à-dire lorsque les pièces du dossier ne font pas apparaître en quoi le projet litigieux serait de nature à lui poser un problème, sa requête peut être considérée comme manifestement irrecevable et ainsi être rejetée par une simple ordonnance, sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CE, 10 févr. 2016, n° 387507, Peyret et Vivier).

En l’espèce, les requérants avaient uniquement formé un recours en annulation contre le permis modificatif. Le Conseil d’Etat était donc amené à s’interroger sur l’appréciation de l’intérêt à agir du requérant contestant uniquement le permis modificatif.

Précisons que la situation est différente lorsque ce requérant a déjà formé un recours contre le permis initial. Dans cette hypothèse, celui-ci n’a en principe pas à justifier d’un intérêt à agir contre le permis modificatif. Son intérêt à agir est en effet lié à la recevabilité de son premier recours. C’est ce que semble indiquer la présente décision en n’abordant pas cette hypothèse. Une confirmation plus explicite serait toutefois la bienvenue.

Le permis modificatif permet d’apporter des modifications au projet tel qu’autorisé par le permis initial. Il ne remplace le permis initial que sur les points qui ont fait l’objet de la modification. Le permis initial, qui est devenu définitif et dont les éléments n’ont pas été modifiés par le permis modificatif, ne peut donc pas être remis en cause dans le cadre d’un recours formé contre le permis modificatif (CE, 12 déc. 1975, n° 95405, Synd. des copro. de l’immeuble Résidence les Lilas). Un recours contre le permis modificatif ne doit en effet pas être l’occasion pour le requérant, qui n’aurait pas attaqué le permis initial, de pouvoir l’attaquer par la suite.

Le permis modificatif peut néanmoins bien être illégal et les modifications qu’il apporte au projet initial peuvent poser problème au requérant.

Certes, les modifications sollicitées ne doivent pas conduire à remettre en cause la conception générale du projet. Dans le cas contraire, elles ne pourraient être mises en œuvre que dans le cadre d’un nouveau permis (CE, 26 juill. 1982, n° 23604, Le Roy). Pour autant, ces modifications peuvent porter sur des éléments structurels ou substantiels du projet, tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence (CE, 1er oct. 2015, n° 374338, Cne de Toulouse). De sorte que les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien du requérant peuvent en être affectées.

Partant, le requérant devait bien pouvoir disposer de la possibilité de contester le permis modificatif si ce dernier était susceptible de le léser. C’est ce qu’indique en l’espèce le Conseil d’Etat. Ce dernier, dans son considérant de principe sur l’intérêt à agir, dégagé par ses décisions Brodelle et Gino et Bartolomei, ajoute ainsi que « lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé ». Le Conseil d’Etat aligne ainsi la recevabilité du recours contre le permis modificatif sur celle des moyens susceptibles d’en entrainer l’annulation. Ainsi, l’auteur d’un recours contre un permis modificatif ne peut en demander l’annulation que si les griefs invoqués (au stade de la recevabilité du recours ou de l’examen des moyens de légalité) sont directement dirigés contre ce permis.

Dans le cas présent, le tribunal administratif semblait bien avoir apprécié l’intérêt à agir des requérants au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet initial. Cet intérêt à agir n’a néanmoins pas été apprécié d’après leur qualité de voisin immédiat au projet (leur propriété était située à proximité immédiate du terrain d’assiette de la construction). A cet égard, le Conseil d’Etat a rappelé que ceux-ci avaient produit différentes pièces, dont la décision attaquée, permettant de comprendre en quoi le projet litigieux était susceptible de les léser. Le tribunal n’avait dès lors pas à exiger d’eux, en application de la jurisprudence Bartolomei (CE, 12 avril 2016, n° 389798), la preuve d’une atteinte qui ressortait clairement du dossier. Sa décision a donc été annulée pour erreur sur la qualification juridique des faits.

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