Que faire lorsque son terrain devient inconstructible ? Le propriétaire dispose d’un certain nombre de voies de recours qui lui permettent de contester cette inconstructibilité ou d’obtenir la réparation du préjudice subi. C’est ce que nous exposerons dans cette étude.
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Les terrains en France ne sont pas tous constructibles. En fonction de leurs localisations et de leurs situations ils peuvent être déclarés inconstructibles.
Sur le plan du droit de l’urbanisme, diverses raisons peuvent expliquer cela. Elles peuvent être liées à l’existence d’un risque naturel, au caractère agricole de la zone ou encore à la préservation du caractère naturel de la zone.
Ces raisons peuvent également rendre un terrain partiellement inconstructible dans la mesure où seules certaines catégories de constructions peuvent y être autorisées (bâtiments agricoles en zone agricole, bâtiments autres que d’habitation en zone inondable…).
Ces raisons peuvent enfin rendre un terrain inconstructible alors même que celui-ci était dans le passé constructible.
Or, le classement d’un terrain en zone inconstructible peut entrainer une perte financière considérable pour son propriétaire, surtout s’il l’a acquis au prix d’un terrain constructible.
De plus, un tel classement n’ouvre en principe droit à aucune indemnisation pour son propriétaire[1].
Pour autant, le propriétaire d’un terrain non constructible dispose de certains droits. D’une part, il peut contester la décision qui a conduit son terrain à être inconstructible (1). D’autre part, il peut se retourner contre l’administration (2) ou l’ancien propriétaire du terrain s’ils l’ont induit en erreur lors de l’achat (3).
1- L’annulation des normes ayant rendu le terrain inconstructible
Tout d’abord, il est possible de demander l’annulation de la décision qui conduit à rendre un terrain inconstructible.
Cette décision peut résulter d’un document réglementaire venant classer un terrain comme non constructible. Il peut s’agir du plan local d’urbanisme (1.1) ou du plan de prévention des risques naturels (1.2).
Cette décision peut aussi résulter d’une interprétation erronée d’une disposition législative conduisant ainsi l’autorité administrative à refuser de délivrer le permis de construire sollicité (1.3).
1.1- L’illégalité du plan local d’urbanisme
Le PLU est le document qui précise les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’une intercommunalité.
C’est principalement ce document, le PLU, qui délimite les zones urbaines, à urbaniser, naturelles ou agricoles et forestières à protéger au sein d’une commune.
Un terrain peut donc être considéré comme inconstructible en raison des règles prévues dans le plan local d’urbanisme.
Ainsi en est-il lorsqu’un terrain est classé en zone agricole ou naturelle. Un tel classement rend en principe le terrain inconstructible, en particulier en ce qui concerne la construction d’une habitation[2].
De même, un certain nombre de règles contenues dans le plan local d’urbanisme peuvent rendre un terrain inconstructible, quand bien même celui-ci serait situé en zone urbaine par ledit plan.
Cela peut être le cas lorsque celui-ci classe le terrain en emplacement réservé, en site et secteur à protéger pour des motifs d’ordre écologique ou pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural.
Cela peut aussi être le cas en raison des règles mises en place par rapport aux conditions d’implantation ou de desserte et d’accessibilité des constructions.
Cette inconstructibilité peut être combattue en attaquant le PLU, lorsque ce dernier est entaché d’illégalité. Le PLU peut être contesté de deux manières.
D’une part, par la voie de l’action directe. Il s’agit ici de former directement un recours contre le PLU, pour demander son annulation ou son abrogation (si le PLU a été adopté depuis plus de deux mois).
D’autre part, par la voie de l’exception d’illégalité. Il s’agit ici de contester indirectement la légalité du PLU à l’occasion d’un litige formé contre un acte pris en application de celui-ci. Ainsi, lorsqu’un refus de permis de construire est délivré au motif que la demande ne respecterait pas le PLU, il est possible de contester ce refus en demandant que la prescription litigieuse du PLU soit écartée, en raison de son illégalité.
1.2- L’illégalité du plan de prévention des risques
Le plan de prévention des risques naturels est le document qui a pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels.
En conséquence, il définit les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises à l’intérieur de la zone concernée par le risque[3].
Suivant le risque, celui-ci peut se dénommer plan de préventions des risques d’incendie de forêt (PPRIF), plan de préventions des risques inondations (PPRI), plan de prévention des risques de mouvement de terrain (PPRM), etc.
Un terrain peut ainsi être considéré comme inconstructible en raison des règles prévues dans le plan de prévention des risques naturels. Celui-ci peut en effet interdire tout type de construction ou d’aménagement.
Ainsi en est-il lorsqu’un terrain est classé en zone à fort risque d’inondation ou d’incendie.
En conséquence, l’autorité administrative sera tenue de refuser de délivrer l’autorisation sollicitée[4], même si le plan local d’urbanisme prévoit le contraire.
Cette inconstructibilité peut être combattue en attaquant le plan de prévention des risques naturels, lorsque ce dernier est entaché d’illégalité, de la même manière que le PLU.
1.3- En l’absence de norme spécifique, l’illégalité de la décision considérant la parcelle comme inconstructible
Le caractère inconstructible du terrain peut enfin résulter de l’interprétation faite des règles d’urbanisme par l’autorité administrative.
En l’absence de plan local d’urbanisme, en principe les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune.
L’autorité administrative peut dès lors refuser de délivrer une autorisation de construire en considérant à tort que le terrain d’assiette objet de la demande ne se situerait pas dans les parties urbanisées de la commune. En cela elle considère donc que le terrain est en zone inconstructible.
Par ailleurs, le code de l’urbanisme comporte des dispositions d’ordre public, c’est-à-dire qui s’appliquent même en présence d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles.
Certaines de ces dispositions permettent à l’autorité administrative de s’opposer à un projet de construction, suivant sa localisation ou ses caractéristiques.
Autrement dit, quand bien même un terrain serait considéré comme constructible par le PLU ou le plan de prévention des risques applicables, la demande d’autorisation de construire pourra néanmoins être refusée si celle-ci contrevient à des dispositions d’ordre public du code de l’urbanisme.
C’est le cas des dispositions prévues à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Elles permettent à l’autorité administrative de s’opposer à un projet lorsque celui-ci est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.
C’est aussi le cas des dispositions prévues dans le cadre des lois Littoral et Montagne. Elles permettent à l’autorité administrative de s’opposer à un projet lorsque celui-ci n’est pas situé dans un secteur urbanisé.
Cette inconstructibilité, liée à l’interprétation des règles d’urbanisme, peut néanmoins être combattue en attaquant le refus d’autorisation délivré. Il s’agira en somme de contester le refus en expliquant qu’il est fondé sur une interprétation erronée d’une règle de droit.
2- La possibilité de se retourner contre l’administration en cas de faute
Le propriétaire d’un terrain inconstructible ou qui l’est devenu peut se retourner contre l’administration si celle-ci ne lui a pas fait part de cette information lors de l’achat de son terrain.
Pour cela, le propriétaire doit justifier être en possession d’un certificat d’urbanisme erroné.
Le certificat d’urbanisme est un document qui regroupe toutes les règles du droit de l’urbanisme applicables sur un terrain.
Il délivre en d’autres termes au propriétaire du terrain concerné ou à toute personne intéressée par ce terrain (comme un futur acquéreur) une information complète et garantie sur les normes applicables[5].
Il permet ainsi concrètement de savoir, par exemple, si le terrain objet de la demande est ou non constructible ou si le projet que l’on souhaite réaliser sur ce terrain est ou non possible.
Un certificat d’urbanisme erroné ou incomplet peut engager la responsabilité de l’administration qui l’a délivré si cela a causé un préjudice à son détenteur ou au propriétaire du terrain concerné.
Cela peut être le cas lorsque le certificat fait une application erronée d’une règle de droit, en considérant par exemple un terrain comme constructible alors qu’il ne l’est pas.
Cela peut aussi être le cas lorsque le certificat d’urbanisme a omis d’indiquer que le PLU applicable est en cours de révision et que par conséquent l’autorité administrative peut surseoir à statuer sur la demande de permis de construire (parce que les règles de constructibilité vont évoluer).
Dans cette hypothèse, la victime peut engager une action indemnitaire contre l’administration et demander la réparation du préjudice subi. Il est ainsi possible d’être indemnisé à hauteur de la perte de la valeur vénale du terrain (différence entre le coût d’acquisition du terrain et sa valeur réelle après prise en compte de son caractère inconstructible)[6].
3- La possibilité de se retourner contre le vendeur en cas de dol ou de vice caché
Le propriétaire d’un terrain inconstructible ou qui l’est devenu peut également se retourner contre son vendeur pour obtenir l’annulation de la vente ou la réparation du préjudice subi.
Cette action, selon les circonstances, peut trouver son fondement sur le dol ou le vice caché.
D’une part, l’action peut trouver son fondement sur le dol. Le dol est le fait de vendre par recours à des manœuvres ou des mensonges. La dissimulation intentionnelle d’une information constitue également un dol[7].
Ainsi en est-il lorsque le vendeur a omis de préciser à l’acheteur que le terrain qu’il vendait allait devenir inconstructible du fait d’un plan de prévention des risques d’inondation en cours d’élaboration et dont il avait connaissance[8].
D’autre part, l’action peut trouver son fondement sur le vice caché. Un vice caché est un défaut qui rend le terrain acheté impropre à l’usage auquel on le destine, ou qui diminue tellement cet usage que l’acheteur ne l’aurait pas acquis, en tout cas au prix convenu[9].
Ainsi en est-il lorsque l’acte de vente stipule que le terrain à vendre est constructible alors qu’il s’avère qu’il ne l’est pas, en raison par exemple des dispositions prévues dans la loi Littoral[10].
Précisons également qu’à la différence du dol, la bonne foi du vendeur n’est en principe pas une cause d’exonération. Autrement dit, le vice caché sera retenu même si le vendeur n’était pas au fait du caractère inconstructible de son terrain.
Précisons enfin qu’à la différence du dol, le vice caché ne pourra en principe être intenté que si l’inconstructibilité existait déjà au jour de la vente. Le dol peut entrainer l’annulation de la vente non seulement si le terrain était inconstructible au jour de la vente mais aussi s’il l’est devenu par la suite[11].
Il est en tout état de cause possible de former son action contre le vendeur sur le fondement du dol et du vice caché[12].
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[1] Article L. 105-1 du code de l’urbanisme
[2] Articles R. 151-23 et R. 151-25 du code de l’urbanisme.
[3] Article L. 562-1 du code de l’environnement
[4] CAA Lyon, 27 septembre 2016, n° 15LY00107.
[5] Article L. 410-1 du code de l’urbanisme.
[6] CE, 10 décembre 2024, n° 471458 – CAA Marseille, 28 avril 2026, n° 24MA02097
[7] Article 1137 du code civil
[8] Cass. civ. 3, 21 mars 2019, n° 17-21.963
[9] Article 1641 du code civil
[10] Cass. civ. 3, 7 septembre 2022, n° 21-17.972
[11] Cass. civ. 3, 13 novembre 2014, n° 13-24.027
[12] Cass. civ. 3, 15 juin 2022, n° 21-13.286
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