Certificat d’urbanisme et permis de construire

Le certificat d’urbanisme précède souvent la demande de permis de construire ou l’achat d’un terrain. Mais qu’est qu’un certificat d’urbanisme et qu’implique-t-il ? C’est l’objet de la présente étude.

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Le certificat d’urbanisme est un document d’information qui précise, de manière complète et fiable, les règles de constructibilité applicables sur une parcelle. Il garantit aussi à son titulaire un droit à voir sa demande de permis de construire (ou de toute autre autorisation d’urbanisme) examinée au regard des règles, et des seules règles, qu’il mentionne.

C’est du moins l’idée que l’on se fait du certificat d’urbanisme.

Mais en droit la réalité est plus nuancée. Le certificat d’urbanisme a une portée limitée. Il faut par suite prendre garde à ne pas se fier uniquement au certificat d’urbanisme lorsque l’on achète un terrain ou lorsque l’on désire construire car l’on peut très vite déchanter. Un terrain peut très bien être inconstructible ou le devenir malgré les mentions contraires figurant dans le certificat d’urbanisme.

L’objet de la présente note sera d’étudier les principales règles applicables aux certificats d’urbanisme et les conséquences qu’elles peuvent avoir sur les demandes de permis de construire (et sur les autres autorisations d’urbanisme).

Qu’est-ce qu’un certificat d’urbanisme ?

Le certificat d’urbanisme est un document de renseignement qui a pour objet d’indiquer les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain[1].

Le certificat d’urbanisme ne constitue toutefois pas une autorisation d’urbanisme[2]. Il ne remplace donc pas le permis de construire, d’aménager ou la déclaration préalable lorsque les travaux projetés entrent dans le champ d’application de l’une de ces autorisations.

Ainsi, même si un certificat d’urbanisme indique qu’un projet de construction est réalisable, le constructeur sera malgré tout tenu de déposer, selon la nature de son projet, une demande de permis de construire, d’aménager ou une déclaration préalable.

À quoi sert le certificat d’urbanisme ?

Tout d’abord, le certificat d’urbanisme est un document qui regroupe toutes les règles du droit de l’urbanisme applicables sur un terrain (selon sa localisation, par rapport au règlement national d’urbanisme, au PLU, au PPRN, aux dispositions de la loi Littoral ou de la loi Montagne, etc.).

Il délivre en d’autres termes au propriétaire du terrain concerné ou à toute personne intéressée par ce terrain (comme un futur acquéreur) une information complète et garantie sur les normes applicables.

Il permet ainsi concrètement de savoir, par exemple, si le terrain objet de la demande est ou non constructible ou si le projet que l’on souhaite réaliser sur ce terrain est ou non possible.

Le certificat d’urbanisme peut dès lors constituer une étape préalable avant le dépôt d’un permis de construire ou l’achat d’un terrain.

Par ailleurs, pendant sa durée de validité (18 mois en principe), le certificat d’urbanisme permet de cristalliser les règles d’urbanisme applicables à la date de sa délivrance. Il donne droit au demandeur du permis de construire la possibilité d’invoquer les règles contenues dans le certificat qu’il a obtenu.

Ainsi, une demande de permis de construire déposée durant la période de validité du certificat d’urbanisme pourra être examinée, si le demandeur le souhaite, au regard des règles d’urbanisme applicables à la date de délivrance de ce certificat. Cette cristallisation des règles prévaut même si ces règles ont dans l’intervalle évoluées et sont devenues moins favorables ou plus contraignantes pour le demandeur.

L’autorité administrative ne peut donc pas s’opposer à la délivrance d’un permis de construire au motif par exemple que le terrain d’assiette du projet serait devenu inconstructible, car classé en espace boisé à conserver, dès lors que ce classement est intervenu postérieurement à la délivrance du certificat d’urbanisme[3].

Quelles sont les limites du certificat d’urbanisme ?

La portée des certificats d’urbanisme est toutefois limitée.

En effet, les informations figurant dans le certificat d’urbanisme peuvent ne pas être opposables à l’autorité administrative. Cette dernière peut en d’autres termes refuser d’appliquer les règles ou les informations mentionnées dans le certificat d’urbanisme. Elle peut dès lors refuser de faire droit à une demande de permis de construire malgré ce qu’indiquait le certificat d’urbanisme délivré.

Cette absence d’opposabilité peut se produire dans deux hypothèses.

Tout d’abord, lorsque le motif de refus est lié la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En effet, un permis de construire peut toujours être refusé pour un tel motif, aussi bien s’il existait à la date à laquelle le certificat d’urbanisme a été délivré que postérieurement à sa délivrance.

Ensuite, lorsque le certificat d’urbanisme comporte des informations erronées ou des mentions incomplètes. Celles-ci sont, en effet, sans conséquence sur la demande de permis de construire[4].

Cela peut être le cas lorsque le certificat fait une application erronée d’une règle de droit, en considérant par exemple un terrain comme constructible alors qu’il ne l’est pas.

Ainsi, un certificat d’urbanisme qui aurait déclaré à tort qu’un terrain serait constructible, en méconnaissance des dispositions d’un PPRN ou de la loi Littoral, n’implique pas la délivrance d’un permis de construire[5].

Cela peut aussi être le cas lorsque le certificat d’urbanisme se fonde sur des dispositions illégales.

Ainsi, un certificat d’urbanisme qui aurait déclaré qu’un terrain serait constructible, en application des prescriptions d’un PLU entachées d’illégalité, n’implique pas la délivrance d’un permis de construire[6].

Cela est enfin le cas lorsque le certificat d’urbanisme contient des informations incomplètes.

Ainsi en est-il lorsque le certificat d’urbanisme a omis de mentionner la possibilité pour l’autorité administrative de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire.

Cette omission sera sans conséquence pour l’autorité administrative qui pourra toujours prononcer le sursis à statuer à la demande de permis de construire, notamment si le PLU fait l’objet d’une révision[7].

Et à l’expiration du délai de sursis à statuer, l’autorité administrative pourra faire application du nouveau PLU si ce dernier est entré en vigueur[8].

Dans le même sens, si avant que ne puisse être prononcé le sursis à statuer, le nouveau PLU entre en vigueur, les dispositions issues de ce nouveau PLU seront applicables à la demande de permis de construire[9].

Quelle est la différence entre le certificat d’urbanisme opérationnel et le certificat d’urbanisme d’information ?

Il existe deux catégories de certificat d’urbanisme[10].

Tout d’abord, le certificat d’urbanisme d’information. Celui-ci doit fournir une information globale sur la situation juridique du terrain au regard du droit de l’urbanisme.

Bien qu’informatif, le certificat doit être précis et tirer les conséquences des règles applicables. Partant, le certificat ne doit pas se borner à mentionner que les dispositions de la loi Littoral sont applicables sur le terrain objet de la demande, il doit également préciser si ces dispositions rendent ou non le terrain inconstructibles[11].

Ensuite, le certificat d’urbanisme opérationnel. Comme le certificat d’urbanisme d’information, il doit fournir une information globale sur la situation juridique du terrain. Mais en outre, il doit préciser si le terrain peut être utilisé pour la réalisation du projet de construction annexé à la demande de certificat d’urbanisme. Enfin, il doit préciser l’état des équipements publics existants ou prévus.

Comment s’obtient le certificat d’urbanisme ?

La demande de certificat d’urbanisme peut être formulée aussi bien par le propriétaire du terrain concerné que par une autre personne (un acquéreur potentiel, un notaire, etc.) sans lien avec ce terrain[12].

Elle doit être adressée au maire de la commune dans laquelle le terrain est situé[13].

Pour les demandes de certificat d’urbanisme d’information, l’autorité administrative dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer, à compter de la réception de la demande[14].

Pour les demandes de certificat d’urbanisme opérationnels, ce délai est de deux mois[15]. La décision peut par ailleurs être assortie de prescriptions[16].

A l’issue de ce délai, d’un ou de deux mois suivant la nature de la demande, le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite.

Mais la portée de ce certificat tacite sera limitée.

Il n’aura comme effet que de cristalliser les règles de droit applicables à la date de son édiction[17].

Le certificat tacite n’emportera donc pas validation tacite du projet de construction figurant dans la demande de certificat d’urbanisme opérationnel.

Le certificat d’urbanisme est-il cessible ?

Les droits que confèrent le certificat d’urbanisme et les informations qu’il contient ne sont pas réservées à la personne qui a présenté la demande de certificat.

Le certificat d’urbanisme revêt un caractère réel et non personnel. Ces éléments s’attachent au terrain et au projet et non à la personne qui a demandé le certificat d’urbanisme[18].

Toute personne peut en conséquence invoquer les informations figurant dans le certificat d’urbanisme.

Quelle est la durée de validité du certificat d’urbanisme ?

La durée de validité d’un certificat d’urbanisme est de dix-huit mois[19].

Cette durée peut être prorogée par périodes d’une année sur demande présentée deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité, si les règles d’urbanisme applicables au terrain n’ont pas changé[20].

A ce titre, l’adoption, la révision ou la modification du PLU couvrant le territoire dans lequel se situe le terrain constitue un changement dans les règles d’urbanisme pouvant justifier le refus de prorogation du certificat d’urbanisme[21].

Quelles sont les conséquences d’un certificat d’urbanisme illégal ?

Comme on l’a dit, un certificat d’urbanisme illégal ne confère pas de droits acquis[22]. De sorte qu’il ne saurait avoir pour effet de justifier la délivrance d’un permis de construire en méconnaissance des dispositions légalement applicables à la date du certificat.

Pour autant, cette illégalité n’est pas sans conséquence pour l’autorité administrative.

En effet, l’autorité administrative qui a délivré un certificat d’urbanisme illégal peut voir sa responsabilité engagée et être condamnée à indemniser la personne qui a subi un préjudice du fait de cette illégalité.

Cette action en responsabilité peut être formée par le vendeur du terrain. Cela peut être le cas si à cause du certificat litigieux il a vendu son terrain à un prix inférieur à sa valeur, en raison d’une erreur sur les possibilités de construction[23].

Cette action peut aussi être formée par l’acquéreur du terrain. Cela peut être le cas si à cause du certificat litigieux il a acheté le terrain à un prix supérieur à sa valeur ou pour réaliser une construction qu’il ne peut finalement pas réaliser.

A ce titre, tous les préjudices subis en lien direct avec le certificat d’urbanisme peuvent ouvrir droit à réparation, tels que :

– la diminution de la valeur vénale du bien ;

– les frais de notaire indument versés en raison de l’estimation erronée de la valeur du bien ;

– les frais d’architecte et les frais divers liés à la préparation et au dépôt d’une demande de permis de construire ;

– le préjudice moral ;

– l’indemnité liée à l’immobilisation du capital.

Le montant des indemnités peut dès lors être très important.

A titre d’exemple, la commune de Porto-Vecchio a été condamnée à indemniser des requérants qui avaient acheté un terrain sur cette commune parce que le certificat d’urbanisme déclarait qu’il était constructible. Mais dès lors que ce terrain a été déclaré inconstructible, elle a été condamnée à leur verser la somme de 722 085,78 euros liée à la perte de la valeur vénale du terrain (le préjudice résultant de la différence entre le coût d’acquisition du terrain et sa valeur réelle après prise en compte de son caractère inconstructible). Elle a aussi été condamné à leur verser 13 952 euros au titre notamment des frais d’architecte et des troubles dans les conditions d’existence[24].

Dans le même sens, la commune de Chens-sur-Léman a été condamnée à verser à un acheteur la somme de 847 440 euros parce qu’elle lui avait indiqué à tort dans un certificat d’urbanisme que le terrain qu’il s’apprêtait à acheter était constructible[25].

En revanche, des préjudices qui ne sont pas directement liés à l’illégalité du certificat d’urbanisme ne peuvent ouvrir droit à réparation. C’est notamment le cas en ce qui concerne le bénéfice qu’aurait pu être retiré de la construction envisagée. Le juge considère que cette perte de bénéfice ne trouve pas son origine directe dans l’illégalité du certificat d’urbanisme lui-même mais dans l’illégalité du projet de construction[26].

Mais comme dans toute matière, la faute de la victime peut conduire à exonérer totalement ou partiellement la responsabilité de l’autorité administrative.

Cette faute est en général retenue lorsque la victime a la qualité de professionnelle de l’immobilier (lequel est tenu d’avoir une vigilance particulière).

Ainsi, lorsque celle-ci réclame une indemnité liée à l’achat d’un terrain qui s’est finalement avéré inconstructible, le juge peut considérer qu’elle a aussi commis une faute (une imprudence) de nature à atténuer la responsabilité de l’administration, en ne conditionnant pas cet achat à l’obtention d’un permis de construire[27]. Cette faute peut aussi être retenue lorsque les caractéristiques objectives d’un terrain et ses particularités ne pouvaient être ignorées de la victime, professionnelle de l’immobilier[28].

Peut-on contester un certificat d’urbanisme ?

Le certificat d’urbanisme peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif[29].

Il peut être en principe contesté aussi bien par la personne qui en a fait la demande que par un tiers qui aurait intérêt à obtenir son annulation.

Toutefois, l’annulation d’un certificat d’urbanisme opérationnel négatif (qui déclare le projet non réalisable) n’a pas pour effet de rendre son titulaire destinataire d’un certificat positif[30]. Une telle annulation impliquera simplement le réexamen de la demande.

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Pour aller plus loin :

Permis de construire et sursis à statuer

Comment contester un plan local d’urbanisme ?

Permis de construire et Loi littoral

Permis de construire et zone agricole

Permis de construire et zone inondable

Permis de construire et risques naturels

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[1] Article L. 410-1 du code de l’urbanisme

[2] CE, 28 janvier 1981, n° 17245

[3] CE, 23 novembre 1994, n° 135215