Permis de construire modificatif et changement de plan local d’urbanisme (PLU)

Le permis de construire modificatif permet, comme son nom l’indique, d’apporter des modifications à un permis de construire. Mais entre le moment où le permis de construire est obtenu et celui où est demandé le permis modificatif le PLU peut avoir évolué. Cette évolution peut faire obstacle à l’obtention du permis modificatif.

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Un permis de construire est souvent complété par un ou plusieurs permis modificatifs. Le permis modificatif permet d’apporter des modifications limitées[1] à une construction existante ou un projet de construction. Ces modifications peuvent tout d’abord être justifiées par des motifs propres au titulaire du permis de construire. Ce dernier souhaite par exemple modifier son projet pour le rendre plus esthétique ou plus fonctionnel. Elles peuvent ensuite être justifiées par des motifs juridiques. Le titulaire souhaite régulariser son permis de construire qui s’avère illégal, et qui risque en conséquence l’annulation.

Le permis modificatif ne remplace le permis de construire initial que sur les points qui ont fait l’objet de la modification[2].

De plus, par principe la légalité d’un permis modificatif s’apprécie au regard des seuls travaux autorisés par ce permis[3], selon les dispositions d’urbanisme applicables à la date à laquelle celui-ci intervient et non à la date du permis de construire initial[4].

Il peut arriver qu’entre la date à laquelle le permis de construire initial a été délivré et la date à laquelle la demande de permis modificatif a été formulée les règles d’urbanisme, et plus particulièrement les règles du plan local d’urbanisme (le PLU), aient changé.

Ainsi, le changement du PLU (modification, révision, etc.) peut venir modifier en substance les règles de constructibilité applicables sur le terrain d’assiette du projet, lesquelles peuvent aller jusqu’à  rendre inconstructible ledit terrain. De sorte que dans cette dernière hypothèse on pourrait penser qu’il ne serait alors plus possible d’obtenir un permis modificatif.

Or, les droits dont dispose le titulaire d’un permis de construire ne peuvent être remis en cause si ce permis est définitif[5].

Par conséquent se pose la question de savoir comment s’apprécie la légalité d’un permis de construire modificatif lorsque le PLU a changé ou, d’une manière plus générale, lorsque les règles d’urbanisme ont été modifiées.

Il convient à cet égard de faire une distinction entre les demandes de permis modificatifs qui portent sur des constructions existantes et celles qui portent sur des projets de construction.

I- La demande de permis modificatif porte sur une construction existante

En principe lorsqu’une construction est achevée et qu’elle est existante, il n’est pas possible de formuler une demande de permis modificatif pour des travaux nouveaux. Il faut dans cette situation formuler soit une nouvelle demande de permis construire soit déposer une déclaration préalable.

Ce principe connait cependant deux exceptions : lorsque la demande d’autorisation porte sur une construction existante dont le permis de construire a soit fait l’objet d’une annulation partielle ou soit d’un sursis à statuer[6].

En tout état de cause, lorsque la demande porte sur une construction existante (nécessitant une nouvelle autorisation ou un permis de construire modificatif) il convient de faire une distinction selon que la construction existante est illégale ou est devenue non conforme aux règles d’urbanisme applicables.

A- Les constructions existantes illégales

Une construction illégale est une construction qui a été édifiée sans autorisation, c’est-à-dire sans permis de construire[7] ou en méconnaissance de cette autorisation[8].

De plus, est également considérée comme une construction illégale, une construction qui a été réalisée conformément à une autorisation mais qui a ensuite été annulée[9] ou retirée[10].

Dans cette hypothèse, lorsque le pétitionnaire souhaite obtenir une autorisation de travaux nouveaux portant sur cette construction existante illégale, il doit obtenir une autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble de la construction[11].

La demande de travaux doit ainsi non seulement porter sur les travaux nouveaux envisagés mais aussi, et surtout, sur ceux qui ont été réalisés illégalement.

L’autorisation d’urbanisme obtenue doit ainsi avoir pour effet de régulariser la situation de la construction existante, et de lui conférer une existence juridique.

Mais cette autorisation ne peut être délivrée que si les règles d’urbanisme applicables à la date de la demande de régularisation le permettent.

Et si aucune régularisation n’est possible, les travaux nouveaux qui auraient forcément pour effet de s’ajouter à la construction existante ne pourraient être autorisés, même si pris isolément ils respecteraient les règles en matière d’urbanisme[12].

A titre d’exemple, il a été jugé que des travaux d’extension envisagés sur une construction dont la destination avait été modifiée sans autorisation ne pouvaient être entrepris que si ce changement de destination était au préalable régularisé[13].

Surtout, ce principe, selon lequel l’autorisation ne peut être délivrée que s’il porte sur l’ensemble de la construction, s’applique aussi petite soit l’illégalité relevée (Pour exemple : changement de l’aspect extérieur d’une construction en remplaçant certains murs de torchis par des murs en parpaings[14]  – extension d’une mezzanine[15]).  

B- Les constructions existantes devenues non conformes aux règles d’urbanisme en vigueur

Une construction existante devenue non conforme aux règles en vigueur est soit une construction qui a été régulièrement édifiée mais qui, en raison de l’évolution des règles en matière d’urbanisme, n’est plus en conformité avec les prescriptions applicables[16], soit une construction édifiée d’après une autorisation illégale mais qui n’a pas fait l’objet d’une annulation ou d’un retrait[17].

Dans cette hypothèse, le pétitionnaire, qui souhaite obtenir une autorisation de travaux nouveaux, portant sur cette construction existante devenue non conforme aux règles en vigueur, n’a pas à obtenir une autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble de la construction.

Simplement, pour être autorisé, les travaux nouveaux devront soit rendre l’immeuble existant plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues soit être étrangers aux règles méconnues par la construction existante[18].

II- La demande de permis modificatif porte sur un projet de construction ou une construction non existante

Il convient de faire une distinction selon que le changement des règles du PLU est plus avantageuses ou non pour le projet de construction que les règles précédentes.

A- Un changement de règles avantageux pour le titulaire du permis de construire

Un permis de construire peut-être illégal si, à la date à laquelle il a été délivré, il ne respecte pas l’une des prescriptions du PLU. Mais si par la suite cette prescription est modifiée dans un sens favorable au projet il sera possible de régulariser l’illégalité en cause en déposant une demande de permis modificatif dont l’objet pourra simplement consister à prendre en compte cette évolution[19].

Par exemple, un permis de construire portant sur la construction d’une maison d’habitation dont le coefficient d’emprise au sol est de 50% est entaché d’illégalité si le règlement du PLU limite ce coefficient à 40%. Mais si par la suite, en raison d’une modification du PLU, cette limite est portée à 50 %, un permis de construire modificatif dont l’objet est de prendre en compte ce changement pourra régulariser l’illégalité du permis initial.

B- Un changement de règles désavantageux pour le titulaire du permis de construire

Le Conseil d’Etat ne s’est pas explicitement prononcé sur cette hypothèse, il nous semble néanmoins au regard de l’ensemble des règles édictées par la jurisprudence[20] qu’il y a lieu de faire une distinction selon que le permis de construire initial est ou non entaché d’illégalité et selon qu’il fait ou non l’objet d’un recours.

1- Le permis de construire initial est entaché d’illégalité et fait l’objet d’un recours

Lorsque le permis de construire initial est entaché d’illégalité et qu’il fait l’objet d’un recours en annulation, dans cette hypothèse le permis modificatif doit, pour être légal, porter sur l’ensemble du projet construction. La légalité du permis modificatif doit s’apprécier conformément aux règles édictées pour les constructions existantes illégales[21].

En d’autres termes, dès lors que le permis de construire initial est entaché d’illégalité pour méconnaissance d’une règle de fond, c’est une régularisation de l’ensemble du projet de construction qui doit être opérée. De sorte que le permis modificatif ne pourra être délivré que si l’ensemble du projet de construction est conforme aux règles en vigueur à la date à laquelle ledit modificatif est délivré.

2- Le permis de construire initial est entaché d’illégalité et ne fait pas l’objet d’un recours

Lorsque le permis de construire initial est entaché d’illégalité et qu’il n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation (qu’il est donc devenu définitif), dans cette hypothèse le permis modificatif doit, pour être légal, ne pas porter à la nouvelle réglementation une atteinte supplémentaire par rapport à celle résultant du permis initial[22]

En d’autres termes, le permis modificatif ne pourra être délivré que si les modifications sont étrangères à la règle méconnue ou n’aggravent pas l’illégalité du projet par rapport aux règles d’urbanisme applicables.

3- Le permis de construire initial n’est pas entaché d’illégalité

Lorsque le permis de construire initial n’est pas entaché d’illégalité, le permis modificatif doit, pour être légal, ne pas porter à la nouvelle réglementation une atteinte supplémentaire par rapport à celle résultant du permis initial. 

En d’autres termes, le permis modificatif ne pourra être délivré que si les modifications sont étrangères à la règle méconnue ou n’aggravent pas la non-conformité du projet par rapport aux règles d’urbanisme applicables. 

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[1] CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy – sauf si la modification est sollicitée en application de l’article L.600-5 du code de l’urbanisme ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[2] CE, 12 décembre 1975, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Résidence les Lilas, n° 95405CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy

[3] CE 29 décembre 1989, Vergoz, n° 98802

[4] CE, 19 mai 1993, Compagnie Générale des Eaux, n° 74771

[5] CE, 12 déc. 1975, n° 95405, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Résidence les Lilas

[6] articles L.600-5 du code de l’urbanisme et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

[7] CE, 27 juill. 2012, n°316155, Mme Da Silva

[8] CE, 25 avr. 2001, n° 207095, Epoux Ahlborn

[9] CE, 9 mars 1984, n°41314, Macé

[10] CE, 5 mars 2003, Lepoutre, n° 252422

[11] CE, 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172

[12] CE, 25 mars 1988, n° 65574, Collonge

[13] CE, 16 mars 2015, n° 369553, M. et Mme de La Marque

[14] CE, 16 févr. 2000, n° 167298, Mendès

[15] CE, 10 novembre 1993, n° 108588, Commune de l’Union

[16] CE, 29 juillet 1983, n° 36646

[17] CE, 30 décembre 2013, n° 358535

[18] CE, 27 mai 1988, n° 79530, Sekler

[19] CE. 7 mars 2018, commune de Wissembourg, n° 404079

[20] Le Conseil d’Etat applique les principes dégagés par la jurisprudence Sekler aux permis modificatifs en prenant bien le soin de préciser que le permis initial, devenu non conforme aux règles en vigueur, est définitif (En ce sens : CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy – CE, 17 janv. 1990, n° 72070, LaunayCE, 4 juin 1997, n° 131233, Ville MontpellierCAA Bordeaux, 5 mars 2015, n°13BX03061).

[21] CE, 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172

[22] CE, 26 juillet 1982, n° 23604, Le Roy

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