Permis de construire et zone inondable

Un terrain situé en zone inondable peut constituer un motif de refus de permis de construire. La présente note a pour objet d’exposer les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone soumise à un risque d’inondation.

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Le territoire français, en raison de sa richesse et de sa diversité, est soumis à une multitude de risque naturel. Deux tiers des communes sont exposées, de façon plus ou moins importante, à un tel risque, lequel peut être lié à des risques d’inondation, de mouvement de terrain ou d’incendie de forêt par exemple. Mais, c’est au risque d’inondation que le territoire est le plus exposé. Plus de 16 000 communes sont en effet concernées par ce problème.

Une inondation peut être définie comme la submersion de terres émergées.

Plusieurs phénomènes peuvent être à l’origine d’une inondation, comme : le débordement d’un cours d’eau, une submersion marine, les ruissellements urbains ou agricoles, la rupture d’un ouvrage hydraulique (une digue ou un barrage par exemple), etc.

Le risque d’inondation sera plus ou moins important selon :

– la probabilité de survenue de l’inondation : importante (annuelle), moyenne (décennale) ou faible (centennale) ;

– l’intensité de l’inondation : hauteur de la submersion, vitesse de survenue, durée de la submersion, etc. ;

– les conséquences négatives liées à l’inondation : pour l’homme et ses biens, pour l’activité économique et pour l’environnement.

La prévention et la limitation des risques d’inondation sont notamment assurées par la maîtrise de l’urbanisation. Les maires, chargés en principe de la délivrance des permis de construire, doivent veiller à refuser de délivrer les demandes de permis de construire (ou de déclaration préalable) sur des sites exposées à de tels risques.

Cette maîtrise de l’urbanisation n’est cependant pas aisée. La pression urbaine s’exerce en effet dans les zones où les risques d’inondation sont les plus importants, notamment près des côtes et des cours d’eau. L’affaire Xynthia en constitue l’un des exemples…

A l’inverse, l’existence d’un risque, plus ou moins important, peut conduire les autorités administratives à refuser de délivrer systématiquement les permis de construire sollicités alors même que le projet pour lequel la demande est formulée n’est pas exposé à un risque d’inondation.

Eu égard aux enjeux que présente la délivrance d’un permis de construire pour les pétitionnaires, l’objet de cette note sera de présenter les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone inondable.

En la matière, l’examen d’une demande d’autorisation de construire s’apprécie principalement d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique (I), les documents d’urbanisme locaux (II) et le règlement national d’urbanisme (III).

Il existe par ailleurs des documents de planification qui, même s’ils ne sont pas directement opposables aux demandes de permis de construire, peuvent malgré tout conditionner leur légalité. Cela sera surtout le cas pour les projets immobiliers d’une certaine importance. Nous présenterons les principaux documents de planification (IV).

I – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique : le plan de prévention des risques naturels prévisibles

Les servitudes d’utilité publique sont des restrictions au droit de propriété instituée dans un but d’utilité publique.

Parmi ces servitudes, il y a les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces derniers ont pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels[1]. Ils doivent par ailleurs définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises à l’intérieur de la zone concernée par le risque.

On parlera de plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), lorsque le plan traite des problèmes d’inondation.

A – Présentation du plan de prévention des risques d’inondation

Le plan de prévention des risques d’inondation doit contenir :

Une note de présentation devant indiquer :
- le secteur géographique concerné ;
- la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles ;

Un ou plusieurs documents graphiques devant délimiter :
- Les zones exposées aux risques ;
- les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où tous nouveaux travaux pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux ;

Un règlement précisant :
- Les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables ;
- Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde.

Ce document constitue, comme il a été dit, une servitude d’utilité publique. Il est donc directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme[2]. C’est le document le plus important pour prévenir et limiter les risques d’inondation en raison de son caractère précis et de son opposabilité direct aux permis de construire

Le maire doit ainsi veiller à ce que le permis de construire qu’il délivre respecte bien les mesures prévues dans le règlement du plan de prévention, si un tel plan couvre le territoire de sa commune (toutes les communes ne sont toutefois pas couvertes par un plan de prévention des risques d’inondation, soit parce que ce plan est encore en cours d’élaboration soit parce que le territoire de la commune n’est pas soumis à un risque particulier).

En fonction de l’intensité du risque encouru, une distinction des zones couvertes par le plan de prévention des risques des risques d’inondation peut être opérée par des couleurs. Ces couleurs sont souvent au nombre de trois : la rouge, qui concerne les zones les plus exposées aux risques, la bleue, qui concerne les zones moyennement exposées aux risque, et la blanche, qui concerne les zones faiblement exposées aux risques.

Dans les zones exposées aux risques, le règlement peut prescrire les conditions dans lesquelles les constructions peuvent être autorisées.

Ainsi dans les zones inondables, le plan de prévention des risques d’inondation pourra interdire la création de sous-sol (destiné à l’habitat ou au stationnement de véhicule) ou exiger que toutes les nouvelles constructions soient pourvues d’une pièce de survie ou d’une sortie de secours par le toit.

Surtout, dans les zones les plus exposées aux risques, le règlement pourra, lorsqu’aucune prescription n’est susceptible de prévenir le risque, interdire tout type de construction ou d’aménagement.

De telles mesures, de prescription ou d’interdiction, peuvent également s’appliquer dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où de nouvelles constructions pourraient les aggraver ou en provoquer de nouveaux[3].

B – L’interdiction d’édifier de nouvelles constructions en zone inondable

Lorsque le plan de prévention des risques d’inondation prévoit, pour une zone inondable, l’impossibilité d’édifier toute construction, l’autorité administrative sera tenue de refuser de délivrer l’autorisation sollicitée[4], même si le plan local d’urbanisme prévoit le contraire. Le seul moyen, dans ce cas, pour le demandeur d’obtenir gain de cause consistera à soulever l’illégalité du plan de prévention. Cette illégalité pourra notamment être soulevée si par exemple :

– Après l’enquête publique, d’importantes modifications ont été apportées au plan de prévention[5]. Ainsi en est-il en cas de changement de zonage d’une parcelle[6] ;

– L’inconstructibilité de la parcelle n’est pas justifiée ou repose sur des erreurs[7].

C – La possibilité d’édifier de nouvelles constructions en zone inondable

Si le plan de prévention des risques d’inondation ne rend pas une zone inconstructible, le maire ne saurait de fait refuser de délivrer le permis de construire sollicité sur cette zone, même si cette dernière est exposé à un niveau de risque très élevé.

Ainsi ce ne n’est pas parce qu’une parcelle est située en zone inondable par le plan de prévention des risques d’inondation que tout projet de construction doit y être interdit.

Le maire ne peut s’opposer à un projet de construction que s’il établit la réalité du risque invoqué, laquelle doit s’apprécier d’après les circonstances propres à chaque espèce (nature et importance du projet de construction, mesures prévues pour faire face au risque, localisation du terrain, etc.). Dès lors que le projet tient compte du risque d’inondation et permet d’assurer la sécurité des occupants, des riverains et des biens, le maire sera tenu de délivrer l’autorisation requise.

Ce n’est que si le projet ne comporte pas, ou pas suffisamment, de mesure pour prévenir et lutter contre le risque d’inondation que le maire pourra valablement s’opposer à la demande de permis de construire.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un maire avait illégalement refusé de délivrer un permis de construire pour réaliser une maison d’habitation en zone inondable, dans la mesure où le projet était conçu pour éviter tout risque d’inondation. En l’espèce, le demandeur avait prévu d’édifier sur pilotis la maison projetée afin que le premier niveau habitable soit situé à une cote de 1 mètre supérieure à celle de la marée centennale[8].

Le plan de prévention des d’inondation doit être annexé au plan local d’urbanisme. Il n’a cependant pas à être intégré au règlement de ce plan[9]. Mais ce dernier ne doit pas entrer en contradiction avec les prescriptions qu’il contient car, en tout état de cause, celles contenues dans le plan de prévention des risques d’inondation primeront sur celles contenues dans le plan local d’urbanisme.

II – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les documents d’urbanisme locaux : le plan local d’urbanisme

Les plans locaux d’urbanisme ont, en autres, pour objet d’établir les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’un groupement de commune[10].

A ce titre, ils peuvent interdire ou soumettre à des conditions spéciales les constructions situées dans des zones inondables[11].

Dans de telles zones, le plan local d’urbanisme pourra ainsi obliger les constructions à prévoir des pièces de survie, limiter l’emprise au sol des constructions pour éviter une trop grande imperméabilisation des terrains, interdire la réalisation des remblais pour ne faire obstacle au libre écoulement des eaux, etc.

L’existence d’un risque d’inondation ne peut en revanche justifier à elle seule le classement d’un terrain en zone naturelle[12]. A la différence d’une zone urbaine où les terrains sont en principe constructibles, ceux situés en zone naturelle sont en principe inconstructibles. Par conséquent, un terrain situé en zone urbaine ne peut être classé en secteur inconstructible que si le risque d’inondation auquel il est exposé est d’une certaine importance.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un plan local d’urbanisme ne pouvait classer un terrain en zone inconstructible simplement parce qu’il était situé dans une zone d’aléa limité d’un plan de prévention des risques de mouvement de terrain, lequel au demeurant n’interdisait pas les constructions sur cette zone[13].

Le fait qu’un terrain ne soit pas considéré comme inconstructible par le plan de prévention des risques d’inondation ou le plan local d’urbanisme ne fait, pour autant, pas obstacle à ce que le maire refuse, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de délivrer le permis de construire sollicité si celui-ci est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

III – L’examen de la demande de permis de construire d’après le règlement national d’urbanisme : l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme

Le règlement national d’urbanisme détermine les règles de constructibilité applicables sur un terrain non couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques d’inondation. Certaines de ses dispositions sont toutefois d’ordre public, c’est-à-dire qu’elles s’appliquent même en présence d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

C’est le cas de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Cet article précise qu’un permis de construire peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations.

A ce titre, l’existence d’un risque d’inondation peut être de nature à faire obstacle à la délivrance d’un permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme [14].

C’est sur la base de cet article que les permis de construire sont en principe refusés lorsqu’un terrain n’est pas rendu inconstructible par un plan de prévention des risques d’inondation ou un plan local d’urbanisme.

Les dispositions de cet article peuvent donc, tout d’abord, s’appliquer dans l’hypothèse où un terrain ne serait couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques d’inondation[15].

Les dispositions de cet article peuvent, ensuite, s’appliquer dans les territoires couverts par un plan local d’urbanisme et/ou un plan de prévention des risques des risques d’inondation.

Ainsi, si les particularités de la situation l’exigent, le maire pourra, en plus des conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan de prévention des risques naturels ou le plan local d’urbanisme, subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à d’autres prescriptions spéciales[16].

A titre d’exemple, dans une zone où le risque d’inondation était considéré comme très élevé par le plan de prévention des risques d’inondation, un permis de construire a été annulé car le projet ne comportait pas suffisamment de mesure pour prévenir et lutter contre un tel risque. En l’espèce, les mesures destinées à l’évacuation des eaux pluviales ont été jugées insuffisantes[17].

De même, si à la suite d’une catastrophe naturelle majeure (comme la tempête Xynthia), il s’avère que les prescriptions contenues dans le plan de prévention des risques d’inondation sont insuffisantes ou ne sont plus adaptées aux dangers susceptibles de se produire, le maire pourra refuser de délivrer le permis sollicité sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme[18].

Surtout, le maire pourra, si les risques d’atteinte à la sécurité publique le justifie, refuser de délivrer un permis de construire, alors même que le plan de prévention des risques et/ou le plan local d’urbanisme n’auraient pas classé le terrain d’assiette du projet en zone à risque ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables[19].

A titre d’exemple, alors même que les immeubles à construire n’étaient pas situés en zone inondable, il a été jugé qu’un maire avait valablement pu refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif qu’une partie du terrain d’assiette du projet (là où allaient se situer plusieurs places de parking et des terrasses installées au niveau du sol) serait située en zone inondable[20].

Toutefois, et comme il a déjà dit, le simple fait qu’un terrain soit situé dans une zone inondable ne saurait justifier à lui seul le refus de permis de construire. Ce n’est que si, au regard des circonstances de l’espèce, la réalité du risque est avéré que le maire devra refuser de délivrer le permis sollicité.

En ce sens, il a été jugé que pouvait être autorisée la construction d’une maison à usage d’habitation située dont la majeure partie du terrain d’assiette sera située zone à risque élevé et moyen d’inondation, dès lors que la construction projetée sera édifiée sur une zone non inondable de ce terrain et qu’il sera en outre prévu un bassin de régulation des eaux pluviales, dont le volume sera calculé en fonction des surfaces imperméabilisées[21].

IV – Les documents de planification

A – Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux est un document de planification qui fixe pour chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques les orientations ayant pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. A ce titre, il doit veiller à définir les orientations permettant la prévention des inondations[22].

Ces orientations sont ensuite définies et détaillées de manières plus précise, pour chaque sous bassin ou pour un groupement de sous-bassins, dans les schémas d’aménagement et de gestion des eaux[23].

Les schémas de cohérence territoriale[24], les plans locaux d’urbanisme, les plans de prévention des risques d’inondation[25] et les plans de gestion des risques d’inondation[26] doivent être compatibles avec les orientations contenues dans les SDAGE et SAGE. Un secteur ouvert à l’urbanisation par un arrêté préfectoral a ainsi été annulé car il compromettait les objectifs établis par un SDAGE[27].

B – Le Plan de gestion des risques d’inondation

Le plan de gestion des risques d’inondation couvre, à l’échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, les territoires dans lesquels il existe un risque important d’inondation ayant des conséquences de portée nationale[28].

Ces plans doivent définir les grands objectifs destinés à réduire les conséquences négatives des inondations. A ce titre, ils comprennent des mesures destinées à réduire la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, à travers notamment le développement d’un mode durable d’occupation et d’exploitation des sols et une maîtrise de l’urbanisation.

Le plan de gestion des risques d’inondation doit être compatible avec les objectifs du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux.

En revanche, les schémas de cohérence territoriale[29], les plans locaux d’urbanisme [30] et les plans de prévention des risques d’inondation[31] doivent être compatibles avec les objectifs de gestion des risques d’inondation définis par le plan de gestion des risques d’inondation. Leur incompatibilité avec ce dernier pourrait dès lors entraîner l’annulation du permis de construire, sur le fondement de l’exception d’illégalité, si celui-ci a été délivré sur la base d’un document d’urbanisme qui aurait méconnu les objectifs poursuivis par ce plan.

C – Le Schéma de cohérence territoriale

Le schéma de cohérence territoriale est un document d’urbanisme et de planification mis en place à l’échelle de plusieurs communes[32].

Il a pour objet de définir les orientations générales d’aménagement et de développement du territoire qu’il couvre au regard notamment de la prévention des risques.

A ce titre, il doit déterminer les objectifs poursuivis en matière de protection des espaces naturels et de développement de l’urbanisation en tenant compte des risques d’inondation.

A ce titre, le schéma de cohérence territoriale doit être compatible avec les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux et les plans de gestion des risques d’inondation[33] qui lui est applicable.

En revanche, certains documents d’urbanisme, comme les plans locaux d’urbanisme, et certaines autorisations, comme les autorisations d’exploitation commerciale, doivent être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale auquel ils sont soumis[34]. Leur incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale pourrait dès lors entraîner l’annulation du permis de construire, sur le fondement de l’exception d’illégalité, si celui-ci a été délivré sur la base d’un document d’urbanisme incompatible avec ce schéma.

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[1] Article L. 562-1 du code de l’environnement.

[2] CE., 3 déc. 2001, S.C.I. des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910.

[3] Article L. 562-1, II, 2° du code de l’environnement.

[4] CAA Lyon, 27 septembre 2016, n° 15LY00107.

[5] CAA Douai, 1re ch., 17 sept. 2009, n° 07DA01896.

[6] CAA Bordeaux, 5 e ch., 29 nov. 2011, n° 10BX02191.

[7] CAA Marseille 12 janvier 2016, n°14MA02489.

[8] CAA Nantes, 12 juin 2015, n°14NT00977.

[9] CE, 14 mars 2003, n° 235421.

[10] Articles L. 151-1 et suivants du code de l’urbanisme.

[11] Article R. 151-31 du code de l’urbanisme.