ICPE : Comment contester l’autorisation d’exploiter ?

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Les recours contre la légalité des autorisations d’exploiter les installations classées pour la protection de l’environnement (éoliennes, carrières, décharges, centres d’engraissement, etc.) font l’objet d’un abondant contentieux. L’objet de cette note sera de présenter les règles applicables à ce contentieux.

 

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L’article L. 511-1 du code de l’environnement définit l’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) comme étant toute exploitation (industrielle, commerciale, artisanale, agricole, etc.) susceptible de présenter des dangers ou des inconvénients pour l’homme, son environnement ou la nature[1].

Les activités qui relèvent de la législation sur les ICPE figurent dans une nomenclature annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement. Ces activités sont divisées en trois catégories en fonction de l’importance des dangers et des inconvénients qu’elles présentent.

La première catégorie, la catégorie A, concerne les activités présentant les dangers ou les inconvénients les plus graves. Ces activités sont soumises au régime dit de l’autorisation : Une autorisation préalable est nécessaire pour l’exploitation de l’activité[2].

La deuxième catégorie, la catégorie E, concerne les activités qui présentent les mêmes dangers ou inconvénients que celles de la catégorie A mais qui peuvent être prévenues par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées. Ces activités sont soumises au régime dit de l’autorisation simplifiée ou de l’enregistrement : Un arrêté d’enregistrement est nécessaire pour l’exploitation de l’activité. La procédure d’obtention de cette autorisation est plus légère et plus rapide que celle de la catégorie A[3].

La troisième catégorie, la catégorie D, concerne les activités présentant les dangers ou les inconvénients les moins graves. Ces activités sont soumises au régime dit de la déclaration : L’exploitant doit avant le démarrage de son activité déposer une déclaration en préfecture. Si le dossier de déclaration est complet et régulier, le préfet délivre à l’exploitant un récépissé de la déclaration et une copie des prescriptions générales applicables à l’installation. Une fois le récépissé obtenu, l’exploitant peut démarrer son activité. Le régime de la déclaration obéit à une procédure qui est plus légère et plus rapide que celle de la catégorie E[4].

Une fois que l’exploitant a obtenu son autorisation (arrêté d’autorisation pour la première catégorie, arrêté d’enregistrement pour la deuxième catégorie et récépissé pour la troisième catégorie) il peut en principe exploiter son activité. L’autorité compétente pour délivrer cette autorisation est normalement le préfet. Sa décision peut être contestée devant le tribunal administratif.

Les recours contre la légalité des autorisations d’exploiter les ICPE font l’objet d’un abondant contentieux. L’objet de cette note sera de présenter les règles applicables à ce contentieux.

 

I – La recevabilité du recours

L’exploitation d’une activité soumise à la législation sur les ICPE ne peut se faire que si, au préalable, l’exploitant a obtenu, selon les cas, un arrêté d’autorisation d’exploiter, un arrêté d’enregistrement ou un récépissé de déclaration.

Ces trois actes peuvent être contestés, devant le tribunal administratif (C), par toute personne qui dispose d’un intérêt à agir (A) dans un délai qui varie selon la nature de l’exploitation (B). Le ministère d’avocat n’y est pas obligatoire (D).

 

 A – L’intérêt à agir

Toute personne qui souhaite contester, devant le tribunal administratif, une autorisation d’exploiter une ICPE doit disposer d’un intérêt lui donnant qualité pour agir.

 

1 – L’intérêt à agir des associations

L’intérêt à agir des associations s’apprécie en considération de leur objet social et de leur champ d’intervention géographique.

En premier lieu, l’objet social de l’association doit porter sur la défense d’intérêt que l’exploitation de l’installation est susceptible de préjudicier.

Ainsi, une association qui a « pour but de veiller à la défense et à la promotion de l’environnement et à la protection du patrimoine naturel » justifie d’un intérêt à demander l’annulation d’une autorisation d’exploiter un élevage porcin compte tenu des conséquences éventuelles de ce projet sur l’environnement[5].

A l’inverse, une association qui a pour objet social « la sauvegarde de l’environnement naturel, patrimonial, social et humain » ne justifie pas, eu égard à la généralité de son objet social, d’un intérêt à demander l’annulation d’une autorisation d’exploiter une carrière[6].

En second lieu, le champ d’intervention géographique de l’association doit être précis et limité sur un territoire donné.

Ainsi, une association qui a pour objet la protection et la valorisation du cadre de vie dans la commune de Genech, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision du préfet autorisant une exploitation, de décapage thermique des métaux, susceptible de porter atteinte à la qualité du cadre de vie dans cette commune[7].

A l’inverse, une association à vocation nationale ne saurait justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre un projet d’une importance limitée et dont les nuisances n’ont qu’un impact local[8].

Ce critère est, en d’autres termes, apprécié en fonction de l’importance et de la localisation du projet contesté. En ce sens, une association qui a pour objet la préservation de l’environnement sur le canton de Maël-Carhaix justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre un projet d’élevage porcin de 3 210 places susceptible de porter atteinte à la préservation de l’environnement dans plusieurs communes du canton de Maël-Carhaix[9].

Ce critère ne s’applique, en revanche, pas aux associations agrées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. En effet, celles-ci justifient « d’un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l’agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément »[10].

 

2 – Les communes et leurs groupements

Une commune ou son groupement peut agir contre une décision autorisant l’exploitation d’une ICPE si le fonctionnement de cette dernière à des impacts sur son territoire[11].

 

3 – L’intérêt à agir des autres tiers

Un tiers autre qu’une association, une commune ou son groupement ou une association ne peut contester une autorisation d’exploiter une ICPE que si cette dernière présente à son égard des inconvénients et/ou dangers. Ces inconvénients ou ces dangers peuvent être liés à la commodité du voisinage, à la santé, la sécurité, la salubrité publique, ou à la protection de la nature, de l’environnement et des paysages.

Deux critères permettent d’apprécier cet intérêt à agir, à savoir : la situation des intéressés et la configuration des lieux [12].

A cet égard, il a été considéré que justifiait d’un intérêt à agir :

  • Des personnes qui occupaient des maisons situées sur la rive droite d’un fleuve, face à un site d’exploitation situé sur la rive gauche de ce fleuve et compte tenu du fait que l’installation litigieuse présentait, en raison de son importance et de sa nature, des risques pour la salubrité et la sécurité publiques susceptibles d’affecter un périmètre étendu[13];
  • Le propriétaire d’une maison d’habitation distante d’environ 400 mètres d’un établissement de maturation et de conditionnement de mâchefers, compte tenu du fait que cette maison n’était séparée de l’établissement litigieux par aucun obstacle naturel ou artificiel important propre à constituer un écran entre la première et le second[14];
  • Le propriétaire d’une résidence située à 350 mètres d’un élevage de porcs susceptible de présenter des dangers ou des inconvénients[15].

A l’inverse, il a été jugé que ne disposait pas d’un intérêt à agir, le propriétaire d’une maison et de terrains qui se situaient entre 1 et 3,5 km de l’installation projetée compte tenu du fait que, d’une part, l’installation en litige n’était pas directement visible depuis son habitation et que, d’autre part, il ne démontrait pas eu égard à la distance séparant son habitation du centre d’enfouissement, qu’il serait personnellement et directement soumis aux risques de pollution atmosphérique induits par l’installation en cause[16].

 

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Pour les entreprises, même concurrentes de l’ICPE, le principe est identique : elles doivent démontrer que les inconvénients ou les dangers que présente l’ICPE sont de nature à affecter leurs conditions d’exploitation[17].

A titre d’exemple, l’intérêt à agir d’une entreprise située à moins de 800 mètres du projet d’implantation d’un élevage porcin a été reconnu, eu égard aux risques de nuisances olfactives susceptibles d’affecter l’activité de cette entreprise ainsi que les conditions de travail de ses salariés[18].

A l’inverse il a été considéré que ne justifiait pas d’un intérêt à agir contre un projet d’exploitation de carrière à ciel ouvert, les administrateurs et associés d’une entreprise qui avait cessé son activité[19].

 

B – Le délai de recours

 

1 – Principe

Le délai de recours contre une décision autorisant l’exploitation d’une ICPE est d’un an à compter de la publication ou de l’affichage de la décision. Toutefois, si la mise en service de l’installation n’est pas intervenue six mois après la publication ou l’affichage de la décision, le délai de recours continue à courir jusqu’à l’expiration d’une période de six mois après cette mise en service[20].

 

2 – Dérogation

Pour les installations de production d’énergie d’origine renouvelable : le délai de recours est de quatre mois à compter de la publication de la décision[21].

Pour les installations d’élevage : le délai de recours est de quatre mois à compter de la publication ou de l’affichage de la décision[22].

 

3 – Recours préalable

Par exception aux principes généraux du contentieux administratif, l’exercice d’un recours préalable, gracieux ou hiérarchique, n’a pas pour effet de proroger le délai de recours contentieux[23].

 

 

C – La juridiction compétente

Le recours doit être introduit devant le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le préfet, auteur de la décision contestée[24].

La saisine du tribunal se fait par une requête qui indique les nom et domicile des parties. La requête doit contenir l’exposé des faits et des moyens de droit, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge[25]. Le requérant doit y joindre une copie de la décision attaquée et toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige[26].

 

D – Le ministère d’avocat

Les parties n’ont pas l’obligation de se faire représenter par un avocat en première instance. Il est cependant recommandé de faire appel à ses services compte tenu de la technicité et de la complexité de ce contentieux[27].

II – Les moyens invocables

A l’appui de son recours, le requérant pourra invoquer des moyens de légalité externe (A) et interne (A) en lien avec la législation sur les installations classées. La méconnaissance des règles relatives au droit de l’urbanisme ne peut par conséquent pas être invoquée sauf dans l’hypothèse de la procédure dite l’autorisation unique (C).

 

A – Les moyens de légalité externe

 

1 – L’incompétence de l’auteur de l’acte

L’incompétence de l’auteur de l’acte correspond à la situation dans laquelle une autorité administrative adopte un acte insusceptible de se rattacher à son pouvoir. Ce motif entache d’illégalité l’acte adopté.

En matière d’ICPE, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation est en principe le préfet[28]. Cette autorisation peut cependant ne pas être signée par le préfet lui-même. Il conviendra dans ce cas de vérifier que le signataire de l’acte disposait bien d’une délégation de signature ou de pouvoir, à défaut de quoi l’acte serait entaché d’illégalité.

 

2 – Le vice de forme

Il y a vice de forme lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté dans les formes requises.

S’agissant d’un arrêté relatif à une ICPE, celui-ci doit notamment :

  • Comporter, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.
  • Etre motivé lorsque la décision rejette la demande ou la déclaration[29].

 

3 – Le vice de procédure

Il y a vice de procédure lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté selon la procédure prescrite. La procédure de délivrance de l’autorisation varie selon que l’activité relève de la procédure de l’autorisation (a), de l’enregistrement (b) ou de la déclaration (c).

NB : Ce vice peut non seulement être soulevé si les procédures exposées ci-dessous n’ont pas été respectées mais aussi si une erreur a été commise dans le classement de l’activité (si un arrêté d’enregistrement a été délivré pour une activité présentée comme relevant de la catégorie E alors qu’elle relevait en réalité de la catégorie A, la procédure suivie pour délivrer l’autorisation sera forcément viciée).

 

a- Les installations soumises à déclaration

Avant la mise en service de l’installation, une déclaration doit être adressée au préfet du département et comporter les indications suivantes[30] :

  • L’identité du demandeur ;
  • L’emplacement sur lequel l’installation doit être réalisée ;
  • La nature de l’activité envisagée ;
  • Un plan de situation du cadastre dans un rayon de 100 mètres et un plan d’ensemble indiquant notamment les constructions et terrains avoisinants ainsi que les points d’eau, canaux, cours d’eau et réseaux enterrés.

Lorsque le dossier est régulier et complet, le préfet remet au déclarant un récépissé de la déclaration et une copie des prescriptions générales applicables à l’installation[31].

 

b – Les installations soumises à autorisation

Cette procédure est assez lourde et complexe. De ce fait, il faut en moyenne compter 8 mois avant que le préfet ne rende sa décision.

 

i- La demande d’autorisation

Dans un premier temps, l’exploitant doit adresser au préfet une demande d’autorisation d’exploiter. Cette demande doit notamment contenir[32] :

  • L’identité du demandeur ;
  • L’emplacement sur lequel l’installation doit être réalisée ;
  • La nature de l’activité envisagée ;
  • Les procédés de fabrication qui seront mises en œuvre, les matières qui seront utilisées et les produits qui seront fabriqués ;
  • Les capacités techniques et financières de l’exploitant ;
  • La justification du dépôt de la demande de permis de construire et/ou de la demande d’autorisation de défrichement lorsque l’implantation du projet le nécessite ;
  • Un plan d’ensemble à l’échelle de 1/200 au minimum indiquant les dispositions projetées de l’installation ainsi que, jusqu’à 35 mètres au moins de celle-ci, l’affectation des constructions et terrains avoisinants ainsi que le tracé de tous les réseaux enterrés existants ;
  • Une étude d’impact ;
  • Une étude de dangers ;
  • Une notice portant sur la conformité de l’installation projetée avec les prescriptions législatives et réglementaires relatives à l’hygiène et à la sécurité du personnel.

Quelques précisions sur l’étude d’impact et l’étude de dangers, les pièces les plus importantes du dossier de demande d’autorisation et dont le contenu ou les insuffisances peuvent bien souvent entrainer le refus de l’autorisation ou son annulation par le juge.

L’étude d’impact :

L’étude d’impact est défini aux articles R. 122-5 et R. 512-8 du code de l’environnement. Elle doit entre autres présenter :

  • Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions ;
  • Une analyse de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet ;
  • Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l’environnement ;
  • Les mesures prévues pour limiter ou réduire les nuisances et/ou les dangers.

Le contenu de l’étude d’impact doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature du projet et à son incidence sur l’environnement ou la santé humaine.

On précisera que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative[33].

Exemples d’annulation d’autorisation d’exploiter liés à l’insuffisance de l’étude d’impact :

  • Une demande d’exploiter une carrière de 26 hectares dont l’étude d’impact n’a pas mentionné le statut de protection des espèces animales répertoriées sur le site ni les mesures prises pour la protection de ces espèces protégées[34];
  • Une demande d’exploiter un élevage porcin dont l’étude d’impact n’a pas été assortie d’une étude hydrogéologique du secteur concerné par l’épandage, n’a prévue aucune mesure pour éviter les risques en cas d’inondation des sites d’épandages et qui a omis de mentionner l’existence à proximité immédiate de ces sites des zones naturelles d’intérêts écologiques, faunistiques et floristiques[35];
  • Une demande d’exploiter une centrale d’enrobage à chaud et une centrale d’enrobage à froid de matériaux routier dont l’étude d’impact n’a, d’une part, pas étudié les effets possibles du projet sur les communes situées à proximité (s’agissant notamment des nuisances sonores et olfactives liées au fonctionnement de ce type d’installation) et, d’autre part, pas fait mention du caractère inondable du site et des risques de pollution pouvant en résulter[36].

 

L’étude de dangers :

L’étude de dangers a pour objet d’exposer les risques que présente l’ICPE pour l’homme et la nature. A ce titre, elle doit justifier que le projet permet d’atteindre un niveau de risque aussi bas que possible, compte tenu de l’état des connaissances et des pratiques et de la vulnérabilité de l’environnement de l’installation[37].

Cette étude doit notamment préciser la nature et l’organisation des moyens de secours dont le demandeur dispose ou dont il s’est assuré le concours en vue de combattre les effets d’un éventuel sinistre. Elle doit par ailleurs comporter un résumé non technique explicitant la probabilité, la cinétique et les zones d’effets des accidents potentiels, ainsi qu’une cartographie des zones de risques significatifs.

Le contenu de l’étude de dangers doit être en relation avec l’importance des risques engendrés par l’installation.

On précisera que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude de dangers ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative[38].

Tel a été le cas d’une autorisation d’extension d’un centre de déchets industriels qui a été annulée pour insuffisance de l’étude de dangers, dès lors que cette dernière n’avait pas pris en compte le risque d’incendie lié aux dégagements d’hydrogène lors du traitement des déchets[39].

 

ii- Les consultations

Une fois le dossier déposé en préfecture, celui-ci fait l’objet d’une enquête publique et est transmis à différents organismes pour avis.

L’enquête publique

L’enquête publique consiste à présenter le dossier au public concerné par le projet et à prendre en compte ses intérêts (avis, suggestions, contre-propositions, etc) lors de l’adoption de la décision[40]. C’est l’une des phases les plus importantes de la procédure d’autorisation d’exploiter.

L’enquête est conduite, selon la nature et l’importance du projet, par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête[41], désigné par le président du tribunal administratif. Ne peuvent être désignées commissaire enquêteur les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions[42]. Une enquête publique a ainsi pu être déclarée irrégulière au motif que le commissaire enquêteur et le maire de la commune où devait être implanté le projet étaient tous deux des élus de la même communauté de communes et s’étaient portés candidats, sur la même liste, d’un parti politique lors de précédentes élections[43].

L’enquête est ouverte et organisée par le préfet[44]. Elle se déroule dans les communes concernées par les risques et inconvénients dont l’installation peut être la source.

La durée de l’enquête publique ne peut être inférieure à trente jours et elle ne peut excéder deux mois[45].

Le dossier soumis à l’enquête publique doit entre autres comprendre[46] :

  • L’étude d’impact et son résumé non technique ;
  • Les avis émis sur le projet ;
  • La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet.

Pendant la durée de l’enquête, le public peut consigner ses observations, propositions et contre-propositions sur le registre d’enquête.

Les observations, propositions et contre-propositions peuvent également être adressées par correspondance au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête[47].

A la clôture de l’enquête publique, le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête doit établir un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies.

Le rapport doit comporter le rappel de l’objet du projet, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet en réponse aux observations du public.

Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête doit consigner, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet[48].

L’avis du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête ne lie pas le préfet. Mais une décision du préfet contraire à cet avis serait davantage susceptible d’être contestée dans le cadre d’un recours contentieux[49].

On précisera que les inexactitudes, omissions ou irrégularités ne sont de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elles n’ont pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative[50].

Exemples d’irrégularités ayant entrainé l’illégalité de l’autorisation :

  • Un dossier d’enquête publique qui ne comportait pas l’avis d’un organisme dont la consultation était obligatoire et qui de surcroit avait émis un avis négatif au projet[51];
  • Les conclusions très succinctes d’un commissaire enquêteur, lesquelles ont été considérées comme n’étant pas à la mesure des enjeux du projet et des observations du public qui contestait de façon développée le choix du site d’implantation du projet[52].

 

La transmission du dossier à différents organismes pour avis

La demande d’autorisation reçue par le préfet doit être adressée à différents organismes pour avis. On peut en autres relever que :

  • L’étude d’impact doit être transmise pour avis au préfet de région[53];
  • Les conseils municipaux des communes concernées par l’implantation du projet doivent donner leurs avis sur le projet[54];
  • Pour les installations de stockage de déchets et les sites de stockage géologique de dioxyde de carbone, l’étude d’impact est soumise, pour avis, à la commission de suivi de site intéressée lorsqu’elle existe[55].

 

c- Les installations soumises à enregistrement

L’exploitant doit adresser au préfet du département une demande d’enregistrement. La procédure de l’enregistrement, moins lourde que celle de l’autorisation, est un régime intermédiaire entre la procédure de déclaration et la procédure d’autorisation.

La demande doit plus ou moins contenir les mêmes informations et pièces que celles qui sont exigées en matière d’autorisation avec cependant deux différences majeurs. D’une part, il n’est en principe pas exigé d’étude d’impact et d’étude de dangers. D’autre part, le demandeur doit fournir un document justifiant du respect des prescriptions applicables à l’installation, notamment les prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées. Ce document doit présenter les mesures retenues et les performances attendues par le demandeur pour garantir le respect de ces prescriptions[56].

Les demandes d’enregistrement n’ont en principe pas à faire l’objet d’une enquête publique, sauf si par exemple l’installation, par sa proximité ou sa connexité avec une installation soumise à autorisation ayant le même exploitant, est de nature à en modifier les dangers ou inconvénients[57].

En revanche, le dossier doit faire l’objet d’une consultation. Procédure plus légère que l’enquête publique, la consultation doit permettre de recueillir les observations du public sur le projet. Celui-ci peut ainsi formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet à la mairie du lieu d’implantation du projet, ou les adresser au préfet par lettre ou, le cas échéant, par voie électronique, avant la fin du délai de consultation du public. A l’expiration de ce délai, le maire doit clore le registre et l’adresser au préfet qui y annexera les observations qui lui ont été adressées[58].

S’agissant des organismes qui doivent être consultés, on peut notamment relever que le préfet doit recueillir l’avis des conseils municipaux des communes concernées par l’implantation du projet[59].

 

B – Les moyens de légalité interne

 

                1 – Les installations soumises à autorisation ou enregistrement

A l’appui de son recours, le requérant pourra soulever des moyens liés au non-respect des documents de planification (a) ou au risque d’atteinte aux intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement (b).

 

a- Le respect des documents de planification

 

i- Le respect des documents d’urbanisme

 

La législation au titre des ICPE est indépendante de celle de l’urbanisme. Par suite, la légalité d’un arrêté autorisant l’exploitation d’une ICPE n’est pas subordonnée à l’octroi ou à la légalité du permis de construire[60].

Il faut toutefois bien comprendre que même si l’exploitant obtient une autorisation d’exploiter une installation classée, cela ne veut pas pour autant dire qu’il pourra obtenir le permis de construire nécessaire pour la réalisation des travaux ou le changement de destination de sa construction. Le projet peut ainsi très bien respecter les règles applicables au titre de la législation sur les installations classées mais pas forcément celles applicables au titre de la législation sur les permis de construire.

Néanmoins, l’autorisation d’exploiter une installation classée doit être compatible avec les dispositions contenues dans le schéma de cohérence territoriale[61] et dans le plan local d’urbanisme[62] applicables.

Ainsi, l’exploitation d’une carrière ne peut être autorisée sur un site classé en zone agricole par le PLU de la commune concernée[63]. De même, il a été jugé que ne pouvait être autorisé l’exploitation d’une décharge sur un site classé en zone naturelle à protéger par le POS de la commune concernée[64].

 

ii- Le respect des règles concernant l’eau et les milieux aquatiques

La décision autorisant l’exploitation d’une installation classée doit être compatible avec les dispositions applicables au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et au schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)[65].

Cette exigence de compatibilité ne concerne en revanche pas les exploitations de carrière[66]. Ces dernières doivent cependant être compatibles avec le schéma départemental ou régional des carrières, lequel schéma doit être compatible avec les dispositions du SAGE et du SDAGE.

 

iii- Le respect du pan régional de prévention et de gestion des déchets

La décision autorisant l’exploitation d’une installation classée doit être compatible avec les dispositions contenues dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets[67].

A défaut d’un tel plan, la décision doit être compatible avec le plan régional de prévention et de gestion des déchets dangereux, le plan départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux et le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics[68].

 

iv- Le respect du schéma régional ou départemental des carrières

La décision autorisant l’exploitation d’une carrière doit être compatible avec les dispositions contenues dans le schéma régional ou départemental des carrières[69].

 

v- Le respect des plans de prévention des risques

La décision autorisant l’exploitation d’une installation doit être compatible avec les dispositions contenues dans les plans de prévention des risques naturels[70] ou technologiques[71].

 

 

b- Les risques d’atteinte aux intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement

La décision autorisant l’exploitation d’une installation ne peut être délivrée que si les dangers ou inconvénients pour l’homme, son environnement ou la nature peuvent être prévenus par des mesures précisées dans l’autorisation.

Ainsi, a été jugé illégal :

  • Une autorisation d’exploiter une porcherie qui présentait des inconvénients ou nuisances graves pour le voisinage compte tenu de son importance et de la faible distance qui la séparait d’une maison habitation[72];
  • Une autorisation d’exploiter une carrière située à proximité d’une zone de protection du patrimoine architectural et urbain, dès lors que les tirs de mine nécessités par l’exploitation de la carrière menaçaient tant la solidité que la stabilité de cette zone[73];
  • Une autorisation d’exploiter une carrière de sable située dans une zone Natura 2000, dès lors que les mesures compensatoires prévues par le projet n’étaient pas suffisantes pour assurer la protection de la faune et de la flore sauvages et qu’en outre le projet risquait d’aggraver le trafic routier déjà très chargé dans le secteur concerné[74].

 

2 – Les installations soumises à déclaration

S’agissant des installations relevant du régime de la déclaration, le préfet est tenu de délivrer le récépissé si la demande présentée par l’exploitant est complète et régulière. Il ne peut par conséquent refuser de le délivrer même si l’installation n’est pas compatible avec des documents de planification ou avec les intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement[75].

Mais si les prescriptions générales applicables à l’installation ne sont pas suffisantes pour protéger les intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement, le préfet sera, dans cette hypothèse, tenu d’édicter des prescriptions supplémentaires pour remédier au problème. En cas de refus, cette décision du préfet pourra faire l’objet d’un recours et le requérant pourra, à l’appui de son recours, invoquer les atteintes aux intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement.

Enfin, on précisera que la légalité du récépissé délivré n’est pas subordonnée à l’octroi ou à la légalité du permis de construire ; de sorte que même si l’exploitant obtient son récépissé, il peut très bien ne pas obtenir le permis de construire nécessaire pour la réalisation des travaux ou le changement de destination de sa construction.

 

C –  Le cas particulier des autorisations uniques

En premier lieu, et à titre expérimental, une procédure d’autorisation unique a été mise en place pour les éoliennes et les installations de méthanisation.

Cette autorisation unique vaut autorisation d’exploiter une ICPE et, le cas échéant, permis de construire, autorisation de défrichement, autorisation d’exploiter au titre de l’article L. 311-1 du code de l’énergie, approbation au titre de l’article L. 323-11 du même code et dérogation à la préservation des espèces protégées (article L. 411-2, 4° du code de l’environnement)[76].

Pour ces installations, soumises à la procédure de l’autorisation unique, l’autorisation devra respecter l’ensemble des législations pour lesquelles l’autorisation a été accordée.

Ainsi, pour un projet de construction et d’exploitation d’éoliennes, l’autorisation délivrée devra notamment respecter les règles applicables aux installations classées mais aussi à celles applicables aux permis de construire.

En second lieu, et également à titre expérimental, une procédure d’autorisation unique concernant toutes les autres ICPE a été mise en place en région Champagne-Ardenne et Franche-Comté. Dans les autres régions, seuls les projets d’installations présentant un intérêt majeur pour l’activité économique peuvent faire l’objet d’une autorisation unique[77].

 

III – Les pouvoirs du juge

Le recours contre une ICPE est un recours de plein contentieux. Les pouvoirs dont dispose le juge sont par conséquent très larges. Celui-ci peut ainsi :

  • Annuler l’autorisation délivrée ;
  • Annuler l’autorisation délivrée tout en autorisant l’exploitant à poursuivre son activité, à titre provisoire, et le cas échéant sous réserve de prescriptions, jusqu’à ce qu’il régularise la situation de son installation[78];
  • Confirmer l’autorisation délivrée mais en l’assortissant de prescriptions supplémentaires[79].

 

*

******

[1] Article L. 511-1 du code de l’environnement.

[2] Articles L. 512-1 et suivants du code de l’environnement.

[3] Articles L. 512-7 et suivants du code de l’environnement.

[4] Articles L. 512-8 et suivants du code de l’environnement.

[5] CE, 22 mars 1996, n° 128923.

[6] CAA Lyon, 1er avr. 2008, n° 07LY01399.

[7] CE, 15 septembre 2004, n°230665.

[8] CAA Nantes, 29 mars 1995, n° 93NT00170.

[9] CAA Nantes, 26 septembre 2014, n° 12NT02631.

[10] Article L. 142-1 du code de l’environnement.

[11] Article L. 514-6, I-bis 2° du code de l’environnement.

[12] CE, 13 juillet 2012, n° 339592.

[13] CE, 13 juillet 2012, n° 339592.

[14] CAA Nantes, 13 juin 2014, n° 12NT00974.

[15] CAA Nantes, 23 nov. 1994, n° 93NT00096.

[16] CAA Marseille, 8 nov. 2010, n° 09MA00033.

[17] CE, 30 janv. 2013, n° 347347.

[18] CAA Douai, 28 mai 2014, n° 13DA00022.

[19] CAA Lyon, 7 janv. 2014, n° 12LY02451.

[20] Article R. 514-3-1 du code de l’environnement.

[21] Article L. 514-6 du code de l’environnement.

[22] Article L. 515-27 du code de l’environnement.

[23] CE, 21 déc. 2007, n° 280195.

[24] Article R. 312-1 du code de justice administrative.

[25] Article R. 411-1 du code de justice administrative.

[26] Article R. 412-1 du code de justice administrative.

[27] Article R. 431-2 du code de justice administrative.

[28] Articles L. 512-2, L.512-7-3 et R. 512-49 du code de l’environnement.

[29] Article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration.

[30] Article R. 512-47 du code de l’environnement.

[31] Article R. 512-49 du code de l’environnement.

[32] Articles R. 512-3 et suivants du code de l’environnement.

[33] CE, 14 oct. 2011, n° 323257.

[34] CAA Bordeaux, 24 janv. 2012, n° 11BX00555.

[35] CAA Nantes, 29 déc. 2014, n° 13NT02466.

[36] CAA Bordeaux, 10 juill. 2014, n° 12BX02495.

[37] Article L. 512-2 du code de l’environnement.

[38] CAA Versailles, 6 juill. 2012, n° 10VE03178.

[39] CAA Marseille, 4 mai 2006, n° 01MA01773.

[40] Article L. 123-1 du code de l’environnement.

[41] Article L. 123-4 du code de l’environnement.

[42] Article R. 123-4 du code de l’environnement.

[43] CAA Marseille, 4 juin 2010, n° 07MA03296.

[44] Article L. 123-3 du code de l’environnement.

[45] Article L. 123-9 du code de l’environnement.

[46] Article R. 123-8 du code de l’environnement.

[47] Article R. 123-13 du code de l’environnement.

[48] Article R. 123-19 du code de l’environnement.

[49] CAA Douai,1er juin 2011, n° 10DA00193.

[50] CAA Bordeaux, 3 novembre 2015, n° 13BX02246.

[51] CAA Marseille, 7 juillet 2015, n° 12MA04547.

[52] CAA Douai, 9 avr. 2014, n° 12DA01458.

[53] Article R. 122-6 du code de l’environnement.

[54] Article R. 512-20 du code de l’environnement.

[55] Article R. 512-19 du code de l’environnement.

[56] Articles R. 512-46-1 et suivants du code de l’environnement.

[57] Article R. 512-46-2 du code de l’environnement.

[58] Article R. 512-46-14 du code de l’environnement.

[59] Article R. 512-46-11 du code de l’environnement.

[60] CE, 11 janv. 1995, n° 112199.

[61] Article R. 122-5 du code de l’urbanisme.

[62] Article L. 123-5 du code de l’urbanisme.

[63] CAA Lyon, 18 oct. 2011, n° 09LY01538.

[64] CE, 4 déc. 1985, n° 45237.

[65] Article L. 214-7 du code de l’environnement.

[66] CE, 15 mars 2006, n° 264699.

[67] Article L. 514-13 du code de l’environnement.

[68] Article 8, III de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015.

[69] Article L. 515-3 du code de l’environnement.

[70] Article L. 562-1 du code de l’environnement.

[71] Article L. 515-15 du code de l’environnement.

[72] CE 6 févr. 1981, n° 03539.

[73] CAA Nantes, 12 nov. 1997, n° 95NT01657.

[74] CAA Bordeaux, 17 déc. 2008, n° 07BX0192.

[75] Pour exemple CAA Nancy, 25 juill. 2014, n° 13NC01649.

[76] Article 1 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement.

[77] Article 9 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement.

[78] CE, 15 mai 2013, n° 353010.

[79] CAA Bordeaux, 14 nov. 2006, n° 03BX01988.

Comment contester une décision d’autorisation ou de refus de permis de construire

Le droit de propriété est un droit sacré et inviolable. Il n’a cependant jamais été illimité. Dès sa promulgation en 1804, le code civil posait ainsi comme principe que « la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ».
Le droit de construire, corollaire du droit de propriété, doit donc également s’exercer dans le cadre des lois et règlements. C’est l’objet du droit de l’urbanisme, d’une part, et du droit de la construction, d’autre part.
Le droit de la construction réglemente les modalités techniques relatives à la construction des immeubles.
Quant au droit de l’urbanisme, il a pour objet d’encadrer les modalités d’aménagement des espaces et d’utilisation des sols ainsi que les aspects extérieurs des constructions. Le respect de ces règles est en principe sanctionné au travers un régime d’autorisation. C’est pourquoi la plupart des constructions, démolitions, aménagements ou travaux nécessitent, au préalable, une autorisation d’urbanisme.
Ainsi, toute construction nouvelle, même celle qui ne comporterait pas de fondations, doit en principe être précédée de la délivrance d’un permis de construire[1]. Il en va de même des travaux qui, du fait de leur importance, sont assimilés à des constructions nouvelles[2].
Plus précisément, le permis de construire a pour objet d’autoriser la construction d’immeubles ou la réalisation des travaux dans la limite des plans et indications fournis par le pétitionnaire[3]. Il n’est délivré que si le projet est conforme aux règles d’urbanisme[4].
L’autorité administrative dispose en principe d’un délai de deux mois à compter de la réception en mairie du dossier pour se prononcer sur la demande[5]. A partir de là, que la décision soit positive ou négative, toute personne disposant d’un intérêt à agir contre la décision rendue peut demander au juge de l’annuler. En général, lorsqu’un permis de construire est refusé, c’est le pétitionnaire qui saisit le juge. A l’inverse, lorsqu’un permis de construire est délivré, c’est le préfet ou tout tiers au permis de construire qui le saisit.
Les recours contre la légalité des décisions relatives aux permis de construire font l’objet d’un abondant contentieux. Eu égard aux enjeux que représente ce contentieux, l’objet de cette note sera de présenter les conditions de recevabilité du recours et les règles relatives à la délivrance des permis de construire.

I – Les conditions de recevabilité du recours

Le contentieux des permis de construire relève de la compétence des juridictions administratives. Les règles de procédure suivent donc celles applicables au contentieux administratif bien qu’il existe certaines particularités (B).
Si la possibilité pour le pétitionnaire de contester une décision de refus de permis de construire ne pose pas de problème, il en va différemment des tiers qui doivent justifier d’un intérêt à agir (A). 
A – L’intérêt à agir des tiers
Il convient en l’espèce de distinguer l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les associations des autres tiers.
1 – L’intérêt à agir de l’Etat, des collectivités territoriales ou leurs groupements et des associations
a – L’intérêt à agir de l’Etat
Le préfet est le représentant de l’Etat dans les départements et les régions. Il est notamment chargé de contrôler la légalité des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements.
Dès lors, si le préfet estime qu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) a délivré un permis de construire en méconnaissance du droit de l’urbanisme, il peut déférer au tribunal administratif le permis litigieux.
b – L’intérêt à agir des collectivités territoriales et de leurs groupements
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent agir contre un permis de construire délivré sur leur territoire. Une commune peut ainsi former un recours contre un permis de construire délivré sur son territoire par le préfet.
En outre, la jurisprudence a reconnu aux collectivités territoriales et à leurs groupements un intérêt à demander l’annulation d’un permis de construire délivré par une collectivité voisine, lorsque le projet risque d’avoir des impacts sur son propre territoire[6].
c – L’intérêt à agir des associations
Il faut au préalable préciser qu’une association n’est recevable à agir contre une décision relative à un permis de construire que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire[7].
S’agissant de leur intérêt à agir, celui-ci s’apprécie en considération de leur objet social et de leur champ d’action géographique.
En premier lieu, l’objet social de l’association doit être, d’une part, urbanistique[8] ou environnemental[9] et, d’autre part, être suffisamment précis[10].Ainsi, une association dont l’objet est d’assurer la protection de l’homme et de son environnement, d’encourager la participation du citoyen à la définition et à la défense de son cadre de vie ne justifie pas, eu égard à la généralité de son objet, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation d’un permis de construire[11].
En second lieu, le champ d’action géographique de l’association doit être précis et limité sur le plan territorial[12] : le plus souvent au cadre communal[13].Ce critère est cependant apprécié en fonction de l’importance et de la localisation du projet contesté. Il a ainsi été admis qu’une association dont le ressort est régional puisse contester un permis de construire un ensemble immobilier, de grande ampleur et situé à proximité d’une zone d’intérêt écologique[14].
Toutefois, ce principe ne s’applique pas aux associations agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. En effet, toute association de protection de l’environnement justifie d’un intérêt pour agir contre tout permis de construire ayant un rapport direct avec son objet et son activité statutaire et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l’agrément[15].
2 – L’intérêt à agir des autres tiers
Depuis l’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, issues de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, un tiers autre que l’Etat, une collectivité territoriale ou son groupement ou une association ne peut contester un permis de construire que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe.
Il appartient ainsi désormais à ce tiers de préciser l’atteinte qu’il invoque en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien [16].
Dans l’état du droit antérieur à l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, on considérait qu’un tiers au permis de construire ne disposait d’un intérêt à agir que si, d’une part, il avait la qualité de « voisin » au projet et si, d’autre part, il justifiait d’un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique.  Ces principes ne changent pas fondamentalement. Même si l’article l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme durcit les critères d’appréciation de l’intérêt à agir des tiers, il appartiendra simplement à ces derniers d’établir la réalité des allégations avancées (perte d’ensoleillement par exemple), sans que pour autant ils en apportent la preuve du caractère certain [17].  Un aperçu de la jurisprudence antérieure n’apparaît donc pas inutile.

Notons au reste qu’afin de lutter contre les recours malveillants, l’intérêt pour agir du requérant contre un permis de construire s’apprécie en principe à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire[18]. La location ou l’achat d’un bien à proximité du projet litigieux, une fois le permis délivré, ne confère donc plus au locataire ou à l’acheteur un intérêt à agir contre le permis en question.
a – La qualité de voisin
Le tiers qui était voisin du lieu d’implantation d’un projet soumis à permis de construire dispose d’un intérêt à contester sa légalité[19].
La qualité de voisin était appréciée au cas par cas d’après trois critères : la proximité (critère le plus important), la nature et l’importance du projet objet du permis de construire. 
Ainsi, un requérant dont la propriété était située à « proximité immédiate »[20] ou à moins de 50 mètres[21] de la construction litigieuse disposait d’un intérêt pour agir contre le permis contesté.
Autrement, plus la distance séparant le bien qu’occupait ou détenait le requérant du projet litigieux était importante, plus celui-ci devait faire état de circonstances propres tendant à démontrer que ledit projet, eu égard à sa nature et à son importance, portait atteinte à ses droits.
A titre d’exemple, ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du permis de construire :
  • Une société dont le local était situé à une distance de près de 600 mètres du projet litigieux, ledit local étant situé dans un quartier différent et n’ayant aucune visibilité sur le projet[22].
  • Une société propriétaire d’un immeuble distant de plus de 300 mètres du terrain d’assiette du projet, qui n’avait aucune vue sur ce dernier et dont il était séparé par des immeubles de grande hauteur[23].
A l’inverse, justifiait d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du permis de construire :
  • Un requérant occupant un appartement situé à 800 mètres du lieu d’implantation d’un important centre commercial[24].
  • Un requérant propriétaire d’un immeuble distant de trois kilomètres d’un projet de construction d’éoliennes, ces dernières en étant visibles compte tenu en particulier de leur situation, de leur nombre, de leur taille et de la topographie des lieux[25].
  • Un requérant résidant à 650 mètres du lieu d’implantation d’une installation de conditionnement et d’entreposage de déchets activés et dont il n’est séparé que par un fleuve[26].
 b – Un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique
Un requérant ne pouvait contester un permis de construire que s’il justifiait d’un intérêt urbanistique, environnemental ou esthétique. Il ne lui était donc pas possible de se prévaloir d’un intérêt commercial[28] ou professionnel[29]. Un commerçant ne pouvait ainsi contester la délivrance d’un permis de construire au seul motif que l’arrivé d’un concurrent risquait de porter atteinte à ses intérêts commerciaux[30].Sa requête n’était recevable que s’il était établi que la construction litigieuse était de nature à affecter ses conditions d’exploitation[31].
B – La procédure à respecter
1 – Le délai de recours
Lorsque l’autorité compétente accorde le permis de construire, tacitement[32] ou expressément, celui-ci doit faire l’objet d’un affichage en mairie et sur le terrain d’assiette du projet[33].
L’affichage sur le terrain fait courir pour les tiers le délai de recours contentieux. Les tiers disposent en effet d’un délai de deux mois, à compter du premier jour de l’affichage de l’autorisation sur le terrain, pour contester la délivrance du permis de construire[34]. Passé ce délai, ils seront forclos.
Cependant, pour être régulier, l’affichage doit mentionner le permis explicite ou tacite de manière visible de l’extérieur. Il doit aussi mentionner l’obligation de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis. Le non-respect de ce formalisme fait obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux à l’égard des tiers[35].
Précisons par ailleurs que le maire ou le président de l’EPCI accordant le permis de construire est tenu de notifier sa décision au préfet. Ce dernier dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la décision pour agir[36].
Quant au pétitionnaire, si le permis de construire demandé lui est refusé, celui-ci dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de refus pour la contester.
2 – Les modalités du recours
a – L’introduction du recours
Le recours contre la délivrance ou le refus de délivrance d’un permis de construire doit se faire devant le tribunal administratif dans le ressort duquel siège l’autorité administrative qui a pris la décision contestée[37].
La saisine du tribunal se fait par une requête qui indique les noms et domiciles des parties. La requête doit contenir l’exposé des faits et des moyens de droit, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge[38]. Le requérant doit y joindre une copie de la décision attaquée et toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige[39].Le tout doit être accompagné de copies, en nombre égal à celui des autres parties en cause, augmenté de deux[40].
b – La notification du recours
Le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours[41]. Il faut à cet égard souligner que c’est une copie du texte intégral du recours qui doit être notifiée, et non une simple lettre informant l’auteur de la décision et s’il y a lieu, le titulaire de l’autorisation, de l’existence d’un recours ou d’un déféré préfectoral[42].
De même, l’auteur d’un recours administratif, c’est-à-dire d’un recours gracieux ou hiérarchique, est tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif.

II – Les moyens invocables

A l’appui de sa requête, le requérant pourra invoquer des moyens de légalité externe et interne.
NB : Les tiers, associations ou voisins, qui souhaitent contester la délivrance d’un permis de construire, doivent se rendre à la mairie de la commune où se situe le projet contesté, pour consulter le permis délivré et examiner sa légalité.
A – Les moyens de légalité externe
Les moyens de légalité externe portent sur l’incompétence de l’auteur de l’acte, le vice de forme et le vice de procédure.
1 – L’incompétence de l’auteur de l’acte

L’incompétence de l’auteur de l’acte correspond à la situation dans laquelle une autorité administrative adopte un acte insusceptible de se rattacher à son pouvoir. Ce motif entache d’illégalité l’acte adopté.

L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire est :
  • Le préfet ou le maire au nom de l’Etat dans les autres communes.
  • Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu.
  • Le président de l’EPCI, au nom de l’établissement, lorsqu’une commune qui fait partie dudit établissement lui a délégué sa compétence.
  • Le préfet ou le maire au nom de l’Etat lorsque par exemple le projet porte sur des travaux, constructions et installations réalisés pour le compte de l’État, de ses établissements publics et de ses concessionnaires[43].
Toutefois, si un maire ou un président d’EPCI est intéressé au projet faisant l’objet de la demande de permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l’organe délibérant de l’EPCI doit désigner un autre de ses membres pour prendre la décision[44].

En cas de construction à cheval sur le territoire de deux communes, le permis de construire doit être délivré par les maires des deux communes soit par arrêtés distincts soit par un arrêté conjoint.

2 – Le vice de forme
Il y a vice de forme lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté dans les formes requises.
S’agissant d’un arrêté relatif à un permis de construire, celui-ci doit notamment :
  • Comporter, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci[45].
  • Etre motivé lorsque la décision rejette la demande[46].
3 – Le vice de procédure
Il y a vice de procédure lorsqu’un acte administratif n’est pas adopté selon la procédure prescrite.
Les demandes de permis de construire doivent faire l’objet d’une instruction dont l’objet et le champ varient en fonction de la nature, de l’importance, de l’impact et de la localisation du projet.
Ainsi, les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine sont précédés d’une étude d’impact[47]. Il s’agit notamment des installations classées qui sont soumises à autorisation pour la protection de l’environnement[48].
De plus, lorsqu’elle instruit une demande de permis de construire, l’autorité compétente doit dans certains cas recueillir l’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes[49].
Ainsi, lorsque le projet est situé dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, l’autorité compétente doit recueillir l’accord de l’architecte des Bâtiments de France[50].
Autre exemple : lorsque le projet est soumis à enquête publique, les tiers doivent pouvoir exprimer leurs observations, propositions et contre-propositions sur le projet[51], dans les conditions et modalités prévues par le code de l’environnement.
Notons toutefois qu’un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie[52]. A titre d’exemple, l’absence de toute prise de position par le commissaire enquêteur, durant l’enquête publique, sur un débat environnemental est susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise et de priver les intéressés d’une garantie (celle de voir leurs observations prises en considération)[53].
B – Les moyens de légalité interne
Les moyens de légalité interne invocables sont la violation directe de la loi, l’erreur de fait, l’erreur sur la qualification juridique des faits, l’erreur de droit et le détournement de pouvoir.
Dans un souci de simplicité, nous présenterons les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation de la décision de l’autorité compétente par rapport aux règles de fond applicables aux permis de construire.
L’autorité administrative ne peut délivrer un permis de construire que si deux conditions sont remplies. D’une part, le dossier de la demande de permis de construire doit être complet (1). D’autre part, le projet doit respecter les règles d’urbanisme (2).
1 – Le caractère complet du dossier de permis de construire
a – Le contenu du dossier
Tout d’abord, la demande de permis de construire doit comprendre un certain nombre d’éléments listés à l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme. La demande doit ainsi préciser l’identité du ou des demandeurs, la localisation et la superficie du ou des terrains, la nature des travaux, etc.
Ensuite, la demande de permis de construire doit comporter un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune[54].
Enfin, la demande de permis doit comporter un projet architectural[55]. Ce dernier doit définir, par des plans et documents écrits, l’implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l’expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Il doit de plus préciser, par des documents graphiques ou photographiques, l’insertion dans l’environnement et l’impact visuel des bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords[56]. Le contenu du projet architectural est précisé aux articles R. 431-8 à R. 431-12 du code de l’urbanisme.
Ces pièces représentent le contenu minimum d’un dossier de permis de construire. Des pièces supplémentaires doivent également figurer dans le dossier de la demande du pétitionnaire lorsque le projet entre dans l’une des situations visée aux articles R. 431-13 à R. 431-34 du code de l’urbanisme. A titre d’exemple, lorsque la construction porte sur la création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés ou d’un drive commercial, la demande est accompagnée de la copie de la lettre adressée par le préfet au demandeur de cette autorisation[57].
b – Le caractère insuffisant du contenu
Si la régularité de la procédure d’instruction d’un permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l’ensemble des documents et informations exigés par les articles R. 431-4 et suivants du code de l’urbanisme, le caractère insuffisant du contenu de l’un de ces documents ne constitue pas nécessairement une irrégularité de nature à entacher l’autorisation d’illégalité. En effet, la régularité d’un dossier de demande de permis de construire s’apprécie globalement, en tenant compte de l’ensemble des pièces produites par le pétitionnaire. Autrement posé, si l’autorité compétente est en mesure, grâce aux autres pièces produites, de compenser la carence d’un document incomplet, le dossier de permis de construire sera alors considéré comme étant régulier[58].
En ce sens, il a été jugé qu’un permis de construire n’était pas irrégulier au seul motif que le projet architectural ne comportait pas un plan de masse coté dans les trois dimensions, dans la mesure où les autres plans joints à la demande de permis faisaient apparaître toutes les dimensions du bâtiment projeté[59].
A l’inverse, l’omission dans le document graphique et dans la notice du projet architectural d’un lotissement à proximité de la construction projetée est de nature à entrainer l’illégalité du permis de construire[60].
2 – Le respect des règles d’urbanisme

L’article L. 421-6 du code de l’urbanisme dispose que le permis de construire ne peut être accordé que si le projet est conforme aux règles d’urbanisme.

A cet égard, il faut distinguer les communes qui sont couvertes par un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu (b) de celles qui ne le sont pas (a). Il existe toutefois des dispositions générales régissant l’ensemble des communes. C’est le cas, par exemple, en dehors des espaces urbanisés des communes, du principe d’inconstructibilité dans une bande de cent mètres de part et d’autre de l’axe des autoroutes et des routes express[61].
a – Les communes non couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu
En premier lieu, dans les communes non couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu, le permis de construire ne pourra être délivré que si le projet est situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune[62]. On considère en général que les parcelles situées à l’intérieur des zones agglomérées, des bourgs ou situées à proximité de ces derniers relèvent des parties actuellement urbanisées d’une commune.
En second lieu, le permis de construire ne pourra être délivré que si la demande respecte les prescriptions figurant dans le règlement national d’urbanisme (Articles R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme). Ce dernier régit :
  • La localisation et la desserte des constructions, aménagements, installations et travaux[63].
  • L’implantation et le volume des constructions[64].
  • L’aspect des constructions[65].
b – Les communes couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu
Dans les communes couvertes par un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu, tel qu’une carte communale, les règles de la constructibilité sont moins contraignantes. C’est, en effet, le PLU ou le document d’urbanisme en tenant lieu qui délimite les zones constructibles et inconstructibles.
  • Les communes couvertes par un PLU
Le PLU est un document d’urbanisme qui remplace le POS et dont l’objet est de préciser les règles d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune ou d’un EPCI.
Le PLU comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes.
Le règlement est le document le plus important du PLU. C’est à partir de son contenu que seront notamment instruites les demandes de permis de construire. Le règlement du PLU contient des documents graphiques et une partie réglementaire.
Les documents graphiques du règlement délimitent, à l’intérieur de la commune ou de l’EPCI, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières[66]. Lorsqu’un terrain se trouve en zone urbaine, il est en principe constructible. Les terrains situés en zone à urbaniser ont vocation à devenir constructibles, mais pas dans l’immédiat. Cela ne sera le cas que lorsqu’ils seront desservis par les voies publiques, les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement[67]. Quant aux zones agricoles et naturelles, elles ne sont en principe pas constructibles sauf lorsqu’il s’agit, par exemple, de construction et installation nécessaires à l’exploitation agricole[68].
La partie réglementaire du règlement fixe les prescriptions applicables à l’intérieur de chacune des quatre zones précitées. Elle peut comprendre tout ou partie des seize articles listées à l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme. Le règlement peut ainsi fixer des prescriptions relatives aux occupations et utilisations du sol interdites (Article 1) ou à la hauteur maximale des constructions (article 10). Les règles mentionnées aux articles 6 et 7 relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives sont cependant obligatoires.
De plus, les prescriptions d’ordre public figurant dans le règlement national d’urbanisme demeurent applicables, de sorte que la demande de permis de construire doit également les respecter.
Enfin, le PLU doit être compatible avec les normes qui lui sont supérieures telles que le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur d’aménagement des eaux ou la loi littoral. Dès lors, si un permis de construire est délivré ou refusé conformément aux règles figurant dans le PLU mais contrairement aux normes qui lui sont supérieures, la décision de l’autorité administrative risquerait alors d’être censurée par le juge administratif.
  • Les cartes communales
Une carte communale est un document d’urbanisme simplifié à destination des communes ou des EPCI qui ne souhaitent pas disposer d’un PLU. Elle leur permet simplement de délimiter les secteurs où les constructions sont autorisées[69] et de préciser les modalités du règlement national d’urbanisme. Du reste, tout comme le PLU, la carte communale doit être compatible avec les normes qui lui sont supérieures.

[1] Article L. 421-1 du code de l’urbanisme.

[2] Articles R. 421-14 et suivants du code de l’urbanisme.

[3] CE, 13 novembre 1992, Commune de Nogent-sur-Marne, n°110878.

[4] Article L. 421-6 du code de l’urbanisme.

[5] Articles R. 423-19 et R.423-23 du code de l’urbanisme.

[6] CAA Paris, 20 novembre 2003, n°98PA01927.

[7] Article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme.

[8] CE, 29 janvier 2003, Union des propriétaires pour la défense des Arcs, n°199692.

[9] CE  3 avr. 2006, Association Vigilance Environnement clermontais et sa région, n°269252.

[10] CE, 26 juillet 1986, Union régionale pour la défense de l’environnement, de la nature, de la vie et de la qualité de la vie en Franche-Comté, n°35024.

[11] CAA Douai,  17 mars 2005, Association Vie et Paysages, n°03DA00544.

[12]CE, 5 novembre 2004, Association Bretagne Littoral Environnement Urbanisme «Bleu», n°264819.

[13] CE, 26 janvier 2004, Association comité de défense du quartier des Sourcières, n° 260153 ; CE, 25 juin 2003,  Commune de Saillagouse, n°233119.

[14] CE, 24 octobre 1997, SCI Hameau Piantarella, n°161043.

[15] Article L. 142-1 du code de l’environnement.

[16] CE, 10 juin 2015, Société Eleclink Limited, n° 386121.

[17] CE, 10 juin 2015, Société Eleclink Limited, n° 386121.

[18] Article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme.

[19] CE, 30 juin 1999, Fondation Asturion, n°190250.

[20] CAA Lyon, 4 février  2014, Krieff, n°13LY01727 ; CAA Douai, 12 juin 2014, n°13DA00593 ; TA Saint Denis, 1er août 2014, n°1400621.

[21] CE, 27 février 2006, SCI La Tilleulière, n°284349 ; CAA Bordeaux,  19 février 2009,n°07BX01676.

[22]CE, 5 juillet 2013, SCI Liberty, n°354026.

[23]CAA Paris, 20 décembre 2007, SCI Étud Cour, n°06PA04073.

[24] CE, 24 juin 1991, Société Scaex Inter Provence-Côte d’Azur, n°117736.

[25] CAA Lyon,  23 octobre 2007,Leloustre et autres, n°06LY02337.

[26] TA Lyon, 2 juillet 2014, Mme X et autres, n°1309044.

[27]Article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

[28] CE, 13 mars 1987, Société albigeoise de spectacles, n°55525.

[29] CE, 3 juillet 1987, Brouste, n°39287.

[30] CE, 27 février 1985, SA Grands travaux et constructions immobilières, n°39357.

[31] CE, 22 février  2002, Société France Quick SA, n°216088 ; CAA Marseille, 22 mai 2014, Société Picard surgelés, n°13MA00672.

[32]Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction (Article L. 424-2 du code l’urbanisme). Pour les exceptions à ce principe, voir l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme.

[33] Article R.424-15 du code l’urbanisme.

[34] Article R. 600-2 du code de l’urbanisme.

[35] CE, 1er juillet 2010, Centre Hospitalier de Menton, n°330702.

[36]Article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

[37] Articles L. 211-1 et R. 312-1 du code de justice administrative.

[38] Article R. 411-1 du code de justice administrative.

[39] Articles R. 412-1 et suivants du code de justice administrative.

[40] Article. 411-3 du code de justice administrative.

[41] Article R. 600-1 du code de l’urbanisme.

[42] CE, avis, 1er mars 1996, Association « Soisy Etiolles Environnement», n°175126.

[43] Article L. 422-2 du code de l’urbanisme.

[44] Article L. 422-7 du code de l’urbanisme.

[45] Article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; voir aussi CE, 11 mars 2009, Commune d’Auvers sur Oise, n° 307656.

[46] Article L. 424-3 du code de l’urbanisme.

[47] Article L. 122-1 du code de l’environnement.

[48]Article Annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement.

[49] Article L. 422-4 du code de l’urbanisme.

[50] Article R. 423-54 du code de l’urbanisme.

[51] Article L. 123-1 du code de l’environnement.

[52] CE, 23 décembre, 2011, Danthony, n°335033.

[53] CAA Marseille, 23 juin 2014, Métropole Nice Côte d’Azur, n°13MA03130.

[54] Article R. 431-7 du code de l’urbanisme.

[55] Ibid.

[56] Article L. 431-2 du code de l’urbanisme.

[57] Article R.431-27 du code de l’urbanisme.

[58]CAA Nantes, 25 mars 2011, Germain, n°09NT02820 ; CAA Bordeaux, 3 janvier 2012, SCI La Garluche, n°11BX00191.

[59] CAA Bordeaux, 9 décembre 2010, Fort et Mme Gaussen, n°10BX01237.

[60] CE, 14 juin 2004, Commune d’Ecouflant, n°249465.

[61] Article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme.

[62] Article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme.

[63] Articles R. 111-2 à R.111-5 du code de l’urbanisme.

[64] Articles R. 111-16 à R.111-20 du code de l’urbanisme.

[65] Article R. 111-21 à R. 111-24 du code de l’urbanisme.

[66] Article R. 123-4 du code de l’urbanisme.

[67] Article R. 123-6 du code de l’urbanisme.

[68] Articles R. 123-7 et R. 123-8 du code de l’urbanisme.

[69] Article R. 124-3 du code de l’urbanisme.